谈环境损害赔偿基金制度

摘要：环境损害赔偿基金制度就是环境风险预防机制中很重要的一环。它在一定程度上可以减少环境损害转嫁给社会的环境治理成本，同时增加行为人的行为成本。在弥补受害人的损失，补救对侵害行为造成的环境污染和生态功能的下降方面起到非常重要的作用。本文以《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》为例，阐述环境损害赔偿基金制度的构成。

关键词：环境损害；环境损害赔偿的社会救济机制；环境损害赔偿基金制度

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号1007-0370（2013）08-0005-04

Discussion on Environmental Damage Compensation Fund System

Wang Lan

（Kenneth Wang School of Law ， Soochow University， Jiangsu 215006） Abstract： Environmental Damage Compensation Fund System is a significant part in this Precautionary system， and to some degrees it can reduce the social environmental management cost caused by environmental damage， and relatively heighten doers" action cost. This system ensures sufferers sufficient or proper compensation， and also plays an important role in remedying environmental pollution and Ecological function declination. This article takes "Rules of SOPF Levy and Apply" as an example to describe the constitution of Environmental Damage Compensation Fund System.Key words： Environmental damage； Social remedy system of environmental damage compensation； Environmental damage compensation fund system

随着时代的发展，传统的环境侵权理论已经显现出极大的不适用性：其一，传统的环境侵权只关注环境污染所致的侵权，不包括生态破坏问题。而随着人类开发利用行为对环境影响的经年累积，及科学研究的深入，生态破坏问题提上日程，跃入人们的视野。其二，现有的环境侵权司法实践只关注于对直接受侵害的主体的救济，由于环境问题表现出更多的隐蔽性与渐进性，环境侵权人最后承担的责任与补救环境的损失之间存在极大的不平衡性，也不利于环境的保护。所以环境损害赔偿的社会化救济机制应运而生。环境损害赔偿基金制度是环境损害赔偿的社会化救济机制中非常重要的一环。

环境损害赔偿的社会化救济机制主要针对的是环境公益损害的救济。由于大规模的环境污染与生态破坏事件层出不穷，在第一时间寻找责任者的同时，更重要的问题是对已经造成的损害的弥补，但是基于环境问题的隐蔽性与渐进性及环境损害在一定程度上的不可逆性，决定了对环境损害的弥补是一项需要花费大量时间、需要付出大量人力与物力才能完成的工作，尤其是大规模的环境破坏事件。即使环境侵害的主体明确，常常出现的情况可能是，需要承担责任的主体倾尽所有也不足以负担弥补环境损害所应支付的费用。那么，在这种情况下，就需建立起一套兼顾事前风险预防及事后救济的长效机制用于及时补救环境损害所带来的不利影响。同时也在一定程度上规避“内部风险外部化”及“搭便车”等不合理现象。

环境损害赔偿基金是在特定情形下为了对环境损害的受害人及对生态破坏的长期修复工作予以及时、有效救济而设立的，通过行政权力介入或通过社会组织自发形成的以弥补损害为目的的赔偿基金。它是一种社会化的救济制度，建立的基础仍然是责任人承担了自己应尽的义务，在这之后对于其不足以承担弥补的部分予以救济。自2012年7月1日施行，由财政部、交通运输部联合制定的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》在这方面是一次立法尝试。该《办法》主要对“船舶油污损害赔偿基金”的征收、使用两方面进行了规定。下文就以此《办法》为例，阐述环境损害赔偿基金制度的构成。

1 基金的来源方式

这是基金制度存在的基础，没有可利用分配的资金，这一制度是无法成行的。《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称《办法》）第5条：“规定凡在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质（包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油）的货物所有人或其代理人，应当按照本办法规定缴纳船舶油污损害赔偿基金。”本条规定对基金的征收主体及征收客体作了规定，作为一项用于船舶油污损害赔偿的专项基金，所作规定尚可以说完整。由此出发，对于环境损害赔偿基金的建立，首先应该进行这样的设计，将在典型的环境损害领域建立的专项基金与环境损害赔偿综合基金相结合。

对于专项基金而言，可以效仿《办法》的规定，主要由该领域内的行业参与者缴纳某损害赔偿基金，相应的其使用用途也会限定在该领域的环境损害赔偿。比较典型的，也是效仿国际通行做法的建立船舶油污损害赔偿基金。与之相对应的环境损害赔偿综合基金，基金来源就应更加广泛一些。来源一：环境方面的相关税费，比如从征收的排污费及资源税中提取一部分；来源二：在福利彩票中增加环境方面的彩票；来源三：国家或地方政府发行环境债券。另外，对于对会增加环境破坏风险的某些产业的建立征收环境风险基金，比如，对于核电站的建立，某些高能耗产业的建立，这样做一方面可以为未来的环境损害的发生未雨绸缪，另一方面也可以发挥经济杠杆的调节作用，使相关产业的建立成本更高，使有意者更加谨慎的考虑该行业的发展。

2 基金的管理机构

《办法》第7条规定：“船舶油污损害赔偿基金由交通运输部所属海事管理机构（以下简称海事管理机构）向货物所有人或其代理人征收。”第11条规定：“海事管理机构应当在收到船舶油污损害赔偿基金的当日，将船舶油污损害赔偿基金收入全额就地上缴中央国库。”第19条规定：“国家设立由交通运输部、财政部、农业部、环境保护部、国家海洋局、国家旅游局以及缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要石油货主代表等组成的船舶油污损害赔偿基金管理委员会，负责处理船舶油污损害赔偿基金的具体赔偿或者补偿事务。船舶油污损害赔偿基金管理委员会应当制定具体职责及工作规程；船舶油污损害赔偿基金管理委员会下设秘书处，负责具体赔偿、补偿等日常事务，秘书处设在交通运输部海事局。”《办法》中规定基金的征收机构是海事管理机构，基金收入的全额上缴中央国库，这样做就在一定程度上避免了资金挪用的风险；第19条很关键，明确规定了基金的管理机构--由四部两局及缴纳基金的主要石油货主代表组成的船舶油污损害赔偿基金管理委员会。基金管理委员会组成成员的广泛性及多层性，在一定程度上保证了基金使用的公平与高效，成员之间形成利益的牵制，不会一家独大，部门利益的“发挥”受限。另外，考虑到，日常事务的处理，管理委员会下设秘书处，设在交通运输部海事局。

《办法》给我们提供了基金管理机构设置的很好的范例，但仍有不足之处，一个完整的管理体系，应由日常管理运行机构、监督机构、权利决策机构构成。《办法》中仅是就基金管理机构的成员及日常管理运行机构作了简要的规定，从组织的完整性来讲，监督机构与权利决策机构的规定是不完整甚至是缺失的。对于基金的监督，《办法》仅在第4条规定“船舶油污损害赔偿基金征收、缴纳、使用和管理，应当接受财政、审计部门的监督检查”。但是并没有对具体的监督检查程序内容作出规定，目前可以参照的立法规定是由财政部于2010年9月10日印发，并于2011年1月1日施行的《政府性基金管理暂行办法》，对此《暂行办法》本文不做过多评价。随着我国对基金机制尤其是政府性基金的重视，基金的监督管理是基金机制可以正常发挥作用重要一环，我国在此方面的立法规定还不完备，随着实践的推进，应该加快基金监督管理方面的立法进程。对于权利决策机构或者说最高权利机构而言，应该将“基金管理委员会大会”作为其最高议事机构，召开定期和临时会议。临时会议主要发生在重大的损害赔偿事件的情况下。并规定相关的议事规则，避免成员间的扯皮，推卸责任或者利益的争抢。

3 基金的保值增值

对于基金的保值增值方面也是不得不考虑的一环，基金的性质就决定了，其投资必须降低风险，以保值为首要目标。我国现有的一些政府性基金投资仅被局限在银行存款和购买国债上，比如发展多年的基本养老保险基金。但现在面临的问题是，稳定性极强的政府债券和银行储蓄不但不能为政府性基金带来很好的收益，而且还会使基金本金面临贬值的压力。因为“遇上通货膨胀率较高的年份，实际基金收益率很多时候都为负数。银行存款利率在相当长一段时间都低于通货膨胀率，政府债券不具有流通性，况且养老基金等机构投资者不能享受国债保值贴补，所以也不能保障养老基金的保值增值能力。”环境损害赔偿基金也将面临这样的问题，对于基金所拥有的资金，不可以善加利用的话，是对资源极大的浪费，当然对于基金的增值保值方面必须在保值的前提下，去积极拓展基金投资渠道。

上述主要针对《办法》中的船舶油污损害赔偿专项基金进行阐述的，对于环境损害赔偿综合基金而言，在管理机构的设置上就要重新规划了，管理机构的设置仍然围绕日常管理运行机构、监督机构、权利决策机构进行制度建设。所不同的是在日常管理运行机构和权利决策机构的构成方面，专项基金可以由相对明确的基金相关政府部门进行协同合作组成其管理委员会，比如上述《办法》中由四部两局及缴纳基金的主要石油货主代表组成的船舶油污损害赔偿基金管理委员会，而环境损害赔偿的综合基金的管理可能就需环境保护部门进行综合管理或者由环境保护部门牵头，在必要情况下与其他部门进行合作，这就回到了我国环境保护部门在环境保护领域的职权设置问题上来，目前环境保护部门在环境保护领域的职权规定普遍只停留在原则性规定上，《环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”。在具体事件的操作上，如何与其他相关环境要素管理部门相协调并没有可参照的可操作性的立法规定。现在，如果面对环境损害赔偿基金这一新事务的管理，各种新旧问题的挑战又是不可避免的了，如果不能尽快解决这一问题，那必定变成那"四尺、五尺之冰"，越来越不容易撼动。

4 基金的使用

《办法》第15条规定：“船舶油污损害赔偿基金用于以下油污损害及相关费用的赔偿、补偿：

（一）同一事故造成的船舶油污损害赔偿总额超过法定船舶所有人油污损害赔偿责任限额的；

（二）船舶所有人依法免除赔偿责任的；

（三）船舶所有人及其油污责任保险人或者财务保证人在财力上不能履行其部分或全部义务，或船舶所有人及其油污责任保险人或者财务保证人被视为不具备履行其部分或全部义务的偿付能力；

（四）无法找到造成污染船舶的。 ”

第16条规定：“下列情况，不得从船舶油污损害赔偿基金中提供赔偿或者补偿：

（一）油污损害由战争、敌对行为造成或者由政府用于非商业目的的船舶、军事船舶、渔船排放油类物质造成的；

（二）索赔人不能证明油污损害由船舶造成的；

（三）因油污受害人过错造成的全部或部分油污损害的。”

从《办法》的第15条和第16条规定看，船舶油污损害赔偿基金主要用于责任人的赔偿不足以弥补油污损害及其他相关费用的赔偿、补偿的情况下，具体而言，是这样几种情形：第一，船舶所有人依法免除赔偿责任；第二，责任人偿付能力不足；第三，找不到具体的责任主体；第四，同一事故造成的船舶油污损害赔偿总额超过法定船舶所有人油污损害赔偿责任限额的。而油污损害由战争、敌对行为造成或者由政府用于非商业目的的船舶、军事船舶、渔船排放油类物质造成的；索赔人不能证明油污损害由船舶造成的；因油污受害人过错造成的全部或部分油污损害等情况则不得动用该基金赔偿。

《办法》对于基金的使用作了较明确和合理的规定，其他方面的环境损害赔偿基金可以以此为模板进行一定的借鉴，但是不足的是《办法》对生态功能的补救方面似乎重视不足，应该将这样的话语明确的规定在使用目的中，规定为：“本基金主要用于保障油污受害人的损失得以充分或适当的赔偿，以及对油污造成的环境污染和生态功能的下降予以补救方面的费用支出”。

5 结语

环境损害赔偿基金制度是环境损害赔偿社会化救济机制中保障性制度，对于保障受害人的损失得到充分或者适当的赔偿，补救对侵害行为造成的环境污染和生态功能的下降方面起到非常重要的作用。《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》的施行为今后相关环境损害领域的赔偿基金制度的建立提供了很好的范本，但是一套完备的制度的建立要经过理论与实践的反复较量。首先，我们应重视这一制度在当今社会的作用，1986年，乌尔里希·贝克出版了《风险社会》一书，他将现代社会解释为风险社会，文章一开始就提出现代社会面临的各种风险。“风险”并不是一个新的名词，但是放到今时今日，对于人们活动的“破坏能力”而言，一旦风险的事实成真，我们的能力似乎越来越难以负担，所以环境损害赔偿基金制度作为风险预防机制之一，其魅力将日益显现。

参考文献

[1]魏振瀛主编.民法[M].北京大学出版社.高等教育出版社2010年版，712.

[2]曹明德：环境侵权法[M].法律出版社2000年版，17.

[3]《环境保护法修正案（草案）》。 http：//.cn/n/2012/0826/c70846-18834935.html.

[7]俞磊，郑婉婷.环境侵权损害赔偿社会化分担机制的构建[J].江西社会科学.2010（7）.

收稿日期：2013-4-23

作者简介：王兰（1988-），女，苏州大学法学院环境法研究中心研究人员，环境法学在读研究生，主要研究方向为环境与资源保护法学.

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