中等职业教育免费制度研究:综述与展望

摘要：我国中等职业教育免费政策正在逐步推进当中，学界近年来对中等职业教育免费制度研究渐次增多，文章从我国为什么要实施中等职业教育免费、如何实施中等职业教育免费以及免费中职教育制度的国际比较角度对现有研究进行了综述，并对如何进一步推进我国中等职业教育免费制度进行了展望。

关键词：中等职业教育；免费制度；综述；展望

作者简介：韩云鹏(1968—)，男，江西铅山人，江西科技师范学院副编审，研究方向为职业教育。

基金项目：教育部人文社科2009年度青年基金项目“农村中等职业教育免费政策失灵的预防机制研究”(编号：09YJC880045)阶段性成果，主持人：陈胜祥；江西省教育科学“十一五”规划2009年度一般课题“江西省农村中等职业教育免费政策实施策略研究”(编号：09YB235)阶段性成果，主持人：陈胜祥。

中图分类号：G710　文献标识码：A　文章编号：1001—7518(2011)16—0047—04

中等职业教育免费是党和政府作出的一项旨在改善民生、促进职教事业发展的重大决策。2006年7月，财政部、教育部联合印发的《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》提出“学生免费接受中等职业教育的试点”。2008年10月，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求“加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”。2009年12月，财政部、国家发改委、教育部、人力资源社会保障部联合发布《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，决定从2009年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校学生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费。随着中等职业教育免费政策的实施，关于中等职业教育免费制度的研究也渐次增多。本文从我国为什么要实施中等职业教育免费、如何实施中等职业教育免费以及免费中职教育制度的国际比较角度对现有研究进行了综述，并对如何进一步推进我国中等职业教育免费制度进行了展望。

一、关于我国为什么要实施中等职业教育免费的研究

全国人大代表、华中师范大学教授、博士生导师、长江教育研究院院长周洪宇认为，我国目前对农村中等职业教育实施免费不仅是重要、必要、紧迫的，也是国家财力有能力承担的，是可行的。其理由如下：从农村中等职业教育的性质和作用来看，它既属于高中教育范畴，又属于职业教育范围，其作用主要是培养具有一定知识素养和劳动技能的初级应用人才。农村中等职业教育也是当前教育结构中发展最为薄弱、最需支持的一种教育类型。从政府职能来看，政府的主要职能是提供国防和外交，维护司法公正，提供公共产品，辅助社会弱势群体。中等职业教育属于公共产品或半公共产品，正是政府应该负责的。从我国的基本国情和农民目前的实际情况来看，我国是个农业大国，目前还有八、九亿的农民，农民是我国社会阶层当中的弱势群体，他们的子女，也往往因经济条件所限，难以接受更多的教育，常常在初中毕业后，无法到高中入读。对农村贫困家庭子女实施中等职业教育免费，既体现了政府对弱势群体的关爱，又有助于调整教育结构，提高劳动者素质，解决农村青年就业。从我国现有的财力以及解决农村中等职业教育免费可能需要的经费来看，以国家现有6万多亿元的雄厚财力，每年七八千亿元的教育投入现状来看。实施农村中等职业教育免费应该不成问题，更何况中央和地方还可分级承担。

江西财经大学高等教育研究所讲师、博士季俊杰认为，仅从现实需要和财政条件的角度对中等职业教育免费的合理性进行解释是不够充分和透彻的，要分析中等职业教育转向免费的原因，可以从考察中等职业教育产品属性的变化人手。他研究认为，我国中等职业教育产品的属性演变可以分为两个阶段。第一阶段主要是指我国中等职业教育的繁荣期，它以20世纪八九十年代为代表。在这一阶段，中等职业教育具有显著的竞争性、受益排他性和外部性，是一种具有较强私人性的准公共产品，因而收取学费是合理的。进入21世纪后，我国中等职业教育发展进入了调整期，也就是中等职业教育发展的第二阶段。在这一阶段，中等职业教育的外部性有所增强，竞争性和个人收益有所弱化，其公共属性正在逐步上升，因而中等职业教育走向免费也是合理的，它是中等职业教育产品属性演变的必然结果。

湖北工业大学高等职业教育研究中心讲师、博士胡茂波认为，当今中等职业教育实施免费的重要原因之一是促进农村经济的发展。从农村经济发展的维度审视，保障农村经济发展的人力资源供给、增强农民对农业的投资意愿、促进农村经济和谐发展、实现社会公平的时代内涵是中等职业教育免费的法理依据。

一、关于我国如何实施中等职业教育免费的研究

中等职业教育免费究竟应该如何实施呢?周洪宇认为可以采取与之前实施义务教育免费相同的思路，即“分类承担，分步实施”。“分类承担”是指农村中等职业教育经费投入实行中央和地方共同负担，地方承担的比例应视地区经济发展程度来确定。具体而言，对于东部发达地区，发展中等职业教育所需经费应主要由地方政府承担；对于中部一般发达地区，可以实行“中央和省级政府共同负责，以地方为主”的教育财政投资体制；对西部欠发达地区，实施中等职业教育免费就应当完全或主要由中央财政来承担。分类承担有助于缓解中央和地方的财政压力，使中等职业教育免费真正落到实处。“分步实施”是指实施中等职业教育免费并非一步到位，而应分步实施，先点后面。比如，可以先对考入农村中等职业学校和城市涉农专业的农村贫困家庭子女实行免费，以后扩大到对考入城市中等职业学校的农村家庭子女和城市贫困家庭子女实行免费，再扩大到考入农村和城市中等职业学校的所有农村家庭子女。就类型而言，近期可以先从农村中等职业教育开始，条件成熟后再推广到城市职业教育；从专业来看，可以先对农村和城市中等职业学校涉农专业实行免费，以后再过渡到中等职校非农业专业免费；就群体而言，先免农村地区贫困家庭子女的学费，然后逐步推广到城市贫困家庭子女。分步实施，逐步落实，将减少中等职业教育免费政策在实施过程中的阻力。

华中科技大学教育科学研究院副院长、教授、博士生导师沈红和其博士生赵永辉认为，在目前财政分权体制下，各级地方政府对所属中职教育学校负有主要的财政投入责任，地方政府对中职教育的财政投入保障能力成为能否顺利实施中职教育免费政策的关键所在。他们从两个方面考察了中职教育财政投入保障能力：一是地方财政对中职教育的总投入，包括中职教育财政投入总量及占GDP的比例、中职教育财政投入增长情况和负担情况；二是地方财政对中职教育的生均投入，包括中职教育生均预算内事业费及增长率、中职教育生均预算内

经费及相对指数。总体来说，东部省份中职教育财政投入保障能力都排在全国前列，中部多数省份中职教育财政投入保障能力在全国排名靠后，西部省份的排名好于中部省份。中职教育免费对地方财政有三方面要求：一是加大财政对中职教育的投入力度；二是完成免费资金统筹任务，与中央保持联动；三是合理划分好省、市、县级政府的分担比例，落实经费责任。面对整齐划一性的“入门免——中职生入学免费”试点，他们还提出“出门免——中职生入学享受无息贷款，毕业后政府有条件地代偿债务”方式，认为“出门免”与“入门免”具有相同的政策含义，而“出门免”比“入门免”的财政效率更高、改革方向性更强，更利于教育公平。“出门免”方式为地理、人口、财政特色各异的我国省级地方政府的多样化政策选择提供了可能，也使中央政府提出的、主要由省级政府财政统筹的“中职教育免费”政策在全国各地落到实处，为中职学生的入学和完成学业带来福音。

赣南师范学院教育科学学院副教授、博士邱小健认为，中等职业教育免费政策体现了政府追求教育财政公平的内在诉求。当前我国中等职业教育财政政策存在一定程度的公平性缺失问题，主要表现为中等职业教育财政支出不平衡，在地区之间、城乡之间和校际之间存在着差异。切实提高中等职业教育财政公平，应该以中等职业教育免费政策的改进为切入点，重点做好以下三方面的配套制度建设：一是合理划分各级政府财政支出责任；二是构建规范的一般性转移支付制度；三是建立教育经费保障、监督和审计制度。

江西师范大学财政金融学院副教授、博士陈胜祥对江西、浙江和青海三省四所职业学校1218名中职新生的入学动机进行问卷调查发现，只有占8.9％(108名)的中职新生承认自己是冲着财政资助(国家助学金和免学费)而选择就读中职学校的；而且，这些极少数因为“想获取财政资助”而入学的中职新生普遍来自底层家庭且初中毕业时学业失败。这些学生有如下的经济、文化特征：一是大多来自县城(含近郊)以下的农村地区，二是大多来自低收入家庭，三是家长职业类型大多处于职业分层的低端，四是家长文化程度大多偏低，五是初中毕业成绩大多偏低。他还通过对经济发展水平存在巨大差异的浙江海宁市和江西鄱阳县的农户调查发现，经济发达地区的农户相对于经济落后地区的农户对免费政策的整体反应更弱，而且更显著地受到了“子女学习成绩”的逆向影响，而与户主教育程度、家庭经济状况等因素无关。这表明在当前国家教育财力尚不充裕的条件下，“逆差异化”(越不发达，越加大投入)的区域推进策略要好于平均投入方式，更好于我国实践中经常存在的经济越发达、投入越多的“顺差异化”的区域推进策略。为此，他建议中央政府高度重视这一问题，并采取措施加以预防。预防的办法就是中央政府继续加大对中西部贫困落后地区的转移支付力度，并明确规定发达地区的地方政府不得在中央财政所确定的资助比例之外任意扩大免费生的比例。

河南科技学院教育科学研究所于洪姣认为，鉴于当前我国中等职业教育经费投入总量不足、来源集中的现状，再加上历史对中职教育的欠账、农村生源中职学生较多、免费部分经费数额较大等障碍，要逐步实施免费中职教育，应该进一步明确各级政府对职业教育的财政责任，提供充足的经费保障；完善职业教育相关法律法规，建立健全职业教育经费保障机制；公平确定免费对象，保障教育公平；加强学生收费管理，确保免费教育的落实。

三、关于免费中职教育制度的国际比较研究

华东师范大学职业教育与成人教育研究所研究生臧志军对世界各国免费中职教育制度进行了比较研究，发现不同国家中等职业教育免费制度的实施受其经济发展条件、教育水平及体制变化影响而呈现不同特点，但在免费内容、免费对象、投入途径等方面呈现出一些共性规律。在免费内容方面，从欧美的情况来看，整个免费内容分为两个部分：与教育成本有关的费用(如学费、书本费、材料费等)、与生活成本相关的费用(如伙食费、服装费、住宿费等)。北美地区的免费计划与欧洲有很大不同，欧洲希望对全体受教育者实施一定程度的免费计划，是一种绝对的公平；而北美地区则更强调对弱势群体的资助，突出一种相对的平等。在免费的对象方面，各国都用法律规定来界定享受免费公立教育的人群。一些规定在一定程度上能保证该学区的长住居民优先享受免费中职教育的权利。在免费的途径方面，已经实行免费中职教育的国家的职教资金的投向大致分为两类：投入学校和直接投向学生。资金投入学校是多数国家采取的策略，在免费制度下，许多国家将免费的学习等费用与其他教育投入一起打包投向了学校，学生无需缴纳任何费用；对生活费的减免一般是通过直接把资金投向个人来完成的。在很多国家，对于民办职业学校，政府一般不负责这些学校的经费筹措，但并没有把这些学校的学生排除在政府资助体制之外。与公立学校的学生一样，他们仍可从政府部门申请学费补助、学习津贴等资助。

中央教育科学研究所国际交流处副研究员李建忠研究了欧洲各国怎样资助职教学生。在欧盟25个成员国中，有22个国家实行免费中等职业教育，不收取学杂费。一些国家为接受职业教育的学生提供各种福利补贴，一般包括免费教科书、免费交通、免费学校伙食、免费住宿、缴纳学生意外伤害事故保险等。一些国家在高中阶段不仅实行免费的教育，而且通过各种财政激励手段刺激学生的职业教育需求。在实行职业教育收费的国家，制订和完善了职业教育低收入家庭学生资助政策。学徒制培训在一些欧盟国家成为中等职业教育的一种主流办学模式，学生享受法定的学徒工资，通过学徒制培训学生获得了经济上的补偿和独立，大大提高了职业教育的吸引力。欧盟国家实施的免费职业教育政策、福利补贴措施、财政激励机制、低收入家庭学生资助政策和学徒工资机制，为保持中等职业教育长期稳定的发展提供了制度性保障。

四、评价与展望

通过对已有关于中等职业教育免费制度研究的综述可以看出，在研究内容上，研究者们对中等职业教育免费制度的理论依据和推进策略等方面进行了研究，基本上是大家十分关注的主要问题领域，是今后研究中等职业教育免费制度的重要研究基础；在研究视角上，学者们从教育学、经济学、财政学等学科视角对中等职业教育免费制度进行了研究，为我们解读中等职业教育免费制度提供了多学科视角；在研究方法上，当前中等职业教育免费制度研究多以文献研究为主，调查法、比较研究法比重较少，系统深入的理论层面的梳理和探讨固然有利于指导中等职业教育免费制度的实践，但是实证研究也有利于促进中等职业教育免费政策更好地实施。

2010年9月教育部副部长鲁昕在河北唐山举行的职业教育公益学术研讨会上指出：“未成年人的基础职业教育，是面向未成年人学历与职业生涯的教育，使其获得基本职业技能、继续学习和持续

发展能力，是纯公共产品，必须由政府承担。”2009年我国中等职业教育在校生为2195万人，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，中等职业教育在校生2015年目标为2250万人，2020年目标为2350万人。大力发展中等职业教育是国家战略，它已经成为中等职业教育免费制度的最重要依据。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出实现教育财政支出占GDP的4％，这样中等职业教育免费就有了实实在在的经费保障。当前要逐步实现中等职业教育免费，推动中等职业教育快速、健康、持续发展，必须加强对免费中等职业教育实施状况的追踪研究，加强对免费中等职业教育实施过程中的问题与对策研究，在此基础上，修订完善相关政策措施，以促进中等职业教育免费政策全面实行。

从国家教育行政学院教育行政教研部博士佛朝晖、江西师范大学财政金融学院博士陈胜祥、长沙理工大学经济与管理学院博士李兰兰等的调查的结果来看，绝大部分学生及其家长不是因为家庭贫困才选择中职学校，上中职学校是初中学生不能进入理想的普通高中后无奈的选择。中等职业教育免费政策对家长文化程度越高、家庭条件越好、在校学习成绩越好的学生的刺激作用越小。李兰兰通过对成本和收益不同角度的比较进一步发现，中职成本的变化只会影响家庭经济状况较差的学生选择中职的可能性，但中职收益的变化不仅会影响家庭经济状况较差的学生选择中职的可能性，而且还会影响家庭经济状况中等的学生选择中职的可能性，中职收益的变化比中职成本的变化对初中学生选择中职的可能性影响更大。由此可见，中等职业教育免费政策虽然可以在一定程度上提高农民子弟和城市家庭困难子女对于中等职业教育的偏好水平，但它可能只是一个外生性的刺激因素，难以有效转化为初中毕业生对于中等职业教育的内生性偏好。民盟中央副主席、中华职业教育社副理事长李重庵认为，职业教育吸引力实质是路径的吸引力，是选择上普通高中、考大学还是读中职、高职走技能型人才发展道路，即人的发展道路的选择。选择职业教育这条路，直接与它的就业前景能否得到较高预期的工作岗位、经济收入和社会地位有关，本质上是工作的吸引力。因此，从长期来看，要使中等职业教育免费政策转化为人们的内生性偏好，还需要其他相配套的政策措施，特别是“提高技能型人才的社会地位和待遇”的支持政策，只有这样，家长才会对职业教育感兴趣，有信心，才愿意让孩子读中职学校，免费中等职业教育才能顺利实施，我国中等职业教育才能健康可持续发展。

参考文献：

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