陕西公共教育财政支出结构优化分析

内容提要本文通过对陕西省近年来公共教育财政支出结构的系统分析，指出当前陕西省公共教育财政支出结构存在的主要问题是：义务教育经费占比偏低，教育经费内部支出结构不合理，城乡教育支出结构失衡，政府间教育财政支出负担差异较大等，提出了结构调整的政策建议。

关键词教育财政结构优化调整策略

〔中图分类号〕D035-01〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2014)05-0125-04

根据公共财政理论，教育财政支出的主要职能是弥补教育资源配置中的市场失灵，满足公众的教育需求，其基本特征是公平性，要求由财政提供的各种公共教育服务，应当采取均等化的原则，即保证所有社会成员和群体获得的教育服务都是相同的。教育财政支出结构指的是公共财政在教育内部配置的比例关系，通过对其科学性和合理性的分析，可以反映教育财政政策的公平程度。按照增强政策公平性、提高经费使用效率和财政支出效益的思路，本文对陕西省近年来公共教育财政支出结构作一研究分析。

一、陕西省公共教育支出现状及存在的主要问题

陕西是教育大省，尤其是高等教育在全国具有明显优势，是我国高层次人才培养的重要基地。长期以来，陕西比较重视教育投入，特别是2008~2012年的五年间，各级政府始终坚持把教育摆在优先发展的战略地位，教育投入逐年快速增长，财政性教育经费累计投入251788亿元，年均增长2691%，成为全省财政各分类支出中第一大支出项目；全省地方教育经费投入从38061亿元增长到88983亿元，增幅达到13379%。其中，国家财政性教育经费投入从2008年的2659亿元增长到2012年的70234亿元，增幅达到16414%。①生均预算内教育事业费和公用经费均实现翻番，预算内教育经费拨款占财政支出比例稳步提高。为了进一步了解陕西省公共教育财政支出的状况，本文主要从以下四个方面进行对比分析：

1各层次教育间的支出结构

《中华人民共和国教育法》按照学段将教育事业划分为4个层次：高等教育、中等教育、初等教育（包括初中教育和小学教育）、学前教育，同时规定小学和初中为义务教育。财政预算内生均公用经费是反映政府教育投入充足程度的重要指标。从2008~2012年的5年间，陕西省高等教育生均预算内公用经费所占比例一直保持在40%左右，而义务教育（含小学和初中）仅占30%~40%。高校生均

*基金项目：陕西省社会科学基金项目（13ZGM001）

① 本文数据均来自《中国教育经费统计年鉴》（2008~2012年）和《陕西统计年鉴》（2008~2012年）。

公用经费2012年比2008年提高了248倍，小学和初中分别提高了18倍和164倍。小学生均公用经费与高校的差距从2008年的121072元，扩大到2012年的594929元；初中生均公用经费与高校的差距从2008年的88588元，扩大到2012年的489417元。可见，义务教育生均公用经费虽然有了很大提高，但与普通高校生均公用经费的差距却在不断扩大。

2014年第5期

陕西公共教育财政支出结构优化分析

人力资本理论指出，人力资本投资回报率与教育层次成反比，即教育层次越低投资回报率越高。也就是说，政府财政支出的重点应放在小学、初中和学前教育。根据前面的分析，陕西义务教育生均预算内公用经费所占比例仅为30%~40%。数量较少的非义务教育群体占用了较多的教育经费，而政府应当全力保障的义务教育仅占了少部分财政资源。这说明，各层次教育间的支出结构不尽合理，义务教育占公共财政支出的比重偏低，公共财政对义务教育的投入力度还应当进一步加大。

2义务教育生均预算内事业性经费与公用经费结构

义务教育经费的使用结构，是指按照用途区分的各项支出的配置结构。按照《中国教育经费统计年鉴》对教育经费科目的分类，教育经费主要包括事业性经费和基本建设经费。维持学校教育教学运转的事业性经费支出又分为两部分：人员经费，主要用于教职工工资福利支出和对个人、家庭的补助支出（含学生助学金）；公用经费，主要用于学校教学、科研及办公费用和教学仪器、设备、图书等的购置。在义务教育事业费支出规模确定的前提下，人员经费支出和公用经费支出的比例此消彼长，人员经费太高，就会影响教育教学工作的持续健康发展；公用经费太高，反过来会挫伤教职工的工作积极性。两者的比例多少是科学合理的，目前世界上仍无统一的标准。从各国义务教育内部经费分配结构来看，一般是人员经费高于公用经费。根据联合国教科文组织统计，各国义务教育支出中人员经费与公用经费的比例小学一般为7∶3左右，中学一般为6：4左右。靳希斌：《中国教育经济学理论与实践》，四川出版集团、四川教育出版社，2008年，第158页。

2008~2011年陕西省基础教育生均预算内公用经费占事业费比例，小学平均为2522%，初中为3359%，高中为2696%。对照国际上认可的比例标准，按照2011年的数据计算，小学的差距为381个百分点，初中、高中分别为285、296个百分点。公用经费在事业费中所占比重偏低，对进一步提高教育质量十分不利。

3城乡教育财政支出结构

区域内城乡教育事业的均衡发展是实现城乡公共服务均等化目标的重要基础。公共教育财政资源的合理配置是促进城乡教育均衡发展的关键因素。“十一五”以来，在国家政策的支持下，陕西省政府统筹城乡教育事业发展，财政支出重点转向农村学校，城乡教育资源配置非均衡化状况得到明显改善，特别是义务教育均衡发展取得显著成绩。陕西省普通小学财政预算生均教育事业费支出城乡之比从2004年的1∶094，提高到2011年的1∶133；普通初中财政预算生均教育事业费支出城乡之比从2004年的1∶086，提高到2011年的1∶113。目前，农村义务教育学校生均教育事业费已超过城市学校。但普通高中财政预算生均教育事业费支出城乡之比2011年仍为1∶083；职业高中生均教育事业费支出城乡之比从2008年的1∶078，降低到2011年的1∶066。2011年陕西省小学、初中、高中、职业高中、幼儿园五类教育生均预算内公用经费占事业费的比例，农村学校均比城市学校低，城乡分别相差25、413、1421、1446、685个百分点。可见城乡教育财政资源的差距依然较大，特别是普通高中和职业高中的城乡落差应引起高度重视。

4政府间教育投入负担结构

（1）各市区教育投入状况。公共财政预算内教育经费占财政支出的比重是衡量各市区政府对教育努力程度的重要指标。从2010~2011年陕西省及各市区预算内教育经费占财政支出比例来看，一是努力程度相对最大的地区是渭南、商洛、安康，2011年预算内教育经费占财政支出的比例分别达到2589%、2421%、2412%，排全省前三名，这3个市当年的城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入在全省11个市区中仅排名第8、10、9名，足见政府对教育的重视程度；努力程度相对较小的地区是杨凌区为1173%，排全省倒数第一；二是陕西省和各市区对教育的投入2011年比2010年均有所增长，增长幅度最大的是铜川市为556%，其次是安康市和宝鸡市，分别是468%、321%，增长幅度最小的是咸阳市和西安市，分别为019%、079%；三是2011年人均生产总值最高的榆林、延安、西安3市预算内教育经费占财政支出的比例并不高，全省排名分别为第10、9、6位，当然这3个市的财政收入基数较大，教育投入的绝对数量可能是较大的；四是各市区政府间教育投入不均衡。2011年预算内教育经费占财政支出的比例最高的渭南市比最低的杨凌区高出1416个百分点。

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