全纳教育：进城务工人员子女教育问题的新思路
时间：2022-05-28 16:28:02 浏览次数：次
随着大量农村剩余劳动力进城务工就业，进城务工人员子女教育问题日趋突出，从根本上讲是我国现行的城乡二元化的户籍管理制度与以地方为主的义务教育的财政投入体制的产物。全纳教育的民主、平等和“零拒绝”原则，使我们再次意识到进城务工人员子女教育问题的迫切性、复杂性和严峻性。全纳教育、全纳学校、全纳社会的一系列构想也为我们解决进城务工人员子女教育问题提供了有力的支撑。
随着大量农村剩余劳动力进城务工就业，进城务工人员子女教育问题日趋突出。教育公平是建立和谐社会、实现全面发展的目标之一，也是目前我国进城务工人员子女教育的重点和难点。进城务工人员及其子女几乎都处于城市社会系统的边缘，其子女的社会化过程必然畸形化，很有可能成为游离于主流社会之外的“畸形”亚文化群体。这种亚文化群的反社会陸可以通过公平合理的教育和学校期间的再社会化，并随着受教育水平的不断提高而逐步得以纠正，最终回归主流社会。但是，如果教育具有歧视陸和不公平性，那么这种畸形文化很有可能会在这一过程中继续极端化。由此可见，搞好进城务工人员子女教育已不只是我国《义务教育法》的贯彻落实和儿童平等教育权利的实现问题，而更是一个社会问题，是关系改革、发展、稳定大局与构建和谐社会的重大问题。
全纳教育(inclusive education)兴起子20世纪90年代，是在联合国教科文组织等国际组织的大力宣传和直接推动下逐渐发展起来的一种全新教育理念，主要强调五大原则，即：每个人都拥有受教育的基本权利；每个人都有其独特的特性、兴趣、能力和学习需要；教育必须考虑到这些特性和学习的广泛差异；学校要满足有特殊教育需要的儿童；学校要接纳所有儿童，反对歧视。上述原则，充分反映了全纳教育所倡导的人权观、平等观、民主观和价值观。全纳教育理念和全纳学校实践的目的是要促进形成一种追求社会公平、机会平等和民主参与的全纳社会。试想：在贫穷、隔阂与受歧视中长大的进城务工人员子女，将来会以怎样的心态和行为来对待城市、城里人和我们的这个社会呢?
全纳教育以“接纳(acceptance)、归属(beoonging)和社团(community)为哲学基础”。它脱胎于西方文化背景，既与西方民主化历史进程共同前进，又与福利国家的结构变化紧密相联。公正与平等这些民主内容是支撑全纳教育发展的阿基米德支点。在教育实践领域，它首先缘起于世界特殊教育改革，后扩展至普通教育领域。全纳教育的思想，其实质是对所有弱势群体教育问题的关注。随着其理念为世界各国所广泛理解和接受，全纳教育已成为21世纪国际教育研究中的一个重大课题和新的研究领域。它所倡导的民主、平等和“零拒绝”原则，使我们再次意识到进城务工人员子女教育问题的迫切性、复杂性和严峻性。
一、进城务工人员子女教育问题
有人这样说过：“你想了解中国的国情吗?请从走近一个农民工、走近一个农民工家庭开始吧!农民工一边连着乡村，一边连着城市；一边连着苦难，一边连着希望；一边连着昨天，一边连着明天……”而一个社会学家则说得更尖锐：“我们的政府如果不解决好这个问题，现在或许还看不出来，但若干年后，是要付出惨重代价的!”这些话绝对不是危言耸听，正是由于发生在我们身边的有关进城务工人员子女教育的故事如此沉重，面临的教育难题如此之多，以至于思索的心情一直难以轻松。
1 学校教育机会不均，教育质量堪忧
教育公平主要包括三层含义：其一，人人都能享有受教育权，即入学机会均等，这是教育公平的最基本要求；其二，为受教育者提供平等(即同－水平或同－待遇)接受教育的机会和条件，即受教育过程平等；其三，受教育者的教育成功机会和教育效果相等或基本相等，即教育结果公平。教育公平问题其实就是我国进城务工人员子女教育问题的症结所在。
进城务工人员子女的数量与“可能就读”学校的数量不成比例，学费负担沉重，失学和辍学问题相当严重，且呈逐年增加趋势，他们所接受教育的质量也不容乐观。目前，接受进城务工人员子女的城市公立学校主要包括：城市中基础薄弱的学校和城郊的乡镇学校，除此之外，便是民工子弟学校。民工子弟学校的特点一般包括：私人办学，不少学校被置于追求利润的私人操控之下，社会办学力量薄弱；大多不具备合法的办学手续；主要招收进城务工人员子女，学生来去自由；收费低廉而且方式灵活；校舍简陋，教学器材短缺；有力的监督和指导，学校突发性事件频发；教师流动性大，责任感不强；教学质量普遍不高，离素质教育的要求相距甚远。许多城市公立学校对进城务工人员子女额外收费，甚至单独编班，这种人为地将城市与农村孩子分校而治或分班而治的行为，无疑是将他们隔离了，这正是全纳教育中所提到的显性排斥。
进城务工人员子女不仅在地理上、经济上、文化上、教育上处于边缘地位，更严重的是他们的心理也开始边缘化，普遍存在自信心不足，自我评价偏低，以及自卑、自闭、压抑等心理特征。北京市社会科学院的一项调查显示，有58.3％的进城务工人员子女不喜欢甚至讨厌北京的孩子，其理由是“他们欺负人”的占26.2％，“看不起人”的占37.1％；有3.1％的赴京务工人员子女甚至从来没有和北京的孩子接触过。他们幼小的心灵承受着家庭经济的压力和来自社会的压力，地域差别与成绩不理想的现状，使他们在学校里更多地选择沉默和独处。而这就是全纳教育中所提到的隐性排斥。
2 家庭教育力不从心，社会教育爱莫能助
在城市文明的熏陶下，进城务工人员对提高生活质量、改变自身社会境遇，特别是对改变下一代命运，普遍持有较高的期望，对孩子们进行全面的、正确的教育，也是每一个家长的愿望。但是由于大多数进城务工人员的文化素质在整个社会中处于低水平，从事的职业也以简单体力劳动为主，工作环境没有保障，工作时间也不固定，经济收入在整个城市生活中居于偏下水平，居住条件及环境普遍较差，这些因素导致他们在家庭教育中显得力不从心，与子女沟通不够，与老师、学校沟通更少。
由于经济、心理、语言、文化和地域等方面的差异，进城务工人员与城市居民实际上处于半隔绝状态，人际交往具有相对封闭性，从而影响了他们在文化层面与城市文明的同化与融合。城市居民的自我优越感和对进城务工人员的误解、偏见与歧视，势必加剧二者之间的隔阂与紧张；同时，这种误解、偏见与歧视，也会引发进城务工人员对城市居民的不满与对立，从而成为造成社会不稳定的因素之一。所以，今天的进城务工人员子女教育问题就是明天的社会问题，社会教育责无旁贷。
二、从全纳教育视角剖析进城务工人员子女教育问题的隐忧与成因
全纳教育的核心就是将教育视为个体和社会发展基础的一种承诺。全纳教育立足于人权观，从人权的视角分析教育问题。当今主流的全纳教育包括整个教育领域，教育对象涉及残疾人、少数民族、进城务工人员子女等所有弱势群体，旨在使人人享有受教育的权利。与此相辉映，2006年6月29日，我国新修订的《义务教育法》正式颁布，其中明确规定了进城务工人员子女理应享有的教育权。党的十七大报告中也明确提出，要“保障进城务工人员子女平等接受义务教育”。由此可见，对于处在城市社会生活边缘地带的进城务工人员而言，导致其子女教育问题的根本原因是教育权利的贫困。
1 制度性保障缺失
美国学者亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中认为：“第一代的贫民区居民将社会礼让和政治消极这些传统的农村观念带到贫民区，而他们的孩子却是在城市环境中长大并接受城市人的目标和企望，父母满足于地理上的横向移动，孩子则要求在地位上垂直上升。如果在某一段时间的等待后，孩子这种要求无法满足，则反抗、暴力就会发生。”主要原因在于强烈的被剥夺感，即没有获得自身认为应得之物的情况。
在计划经济时代，我国一直实行以二元户籍制度为核心的城乡相互隔离的二元社会结构，从而使人们习，损于用“城里人”和“乡下人”来划分公民群体，并埋下了“城里人”歧视“乡下人”的隐患。在许多城市居民的眼里，进城务工人员是外来人，认为他们无权享受城市的优越条件，心理上视其为异类，认识上表现为偏见，行为上表现为歧视。
全纳教育关注所有的学习者，特别关注那些传统上被排斥于教育机会之外的学习者，或是虽有入学机会却无法接受高质量教育的边缘儿童，这种排斥现象导致许多儿童丧失了发展自身能力和改善生活的机会，进而阻碍他们合理参与社会、文化、经济和政治活动并作出必要的贡献。
我国的《义务教育法》明确规定：义务教育实行地方负责、分级管理的体制。户籍是享受义务教育的主要依据，而进城务工人员子女具有明显的居住地与户籍所在地相分离的特点，与义务教育管理体制和资源配置方式产生矛盾。这种以地方为主的财政投入体制使各地教育行政部门在对待进城务工人员子女教育问题上基本处于“无责任”境地，从而消解了政府管理、支持和资助进城务工人员子女教育的积极性。教育公平是最基本的社会公平，而政府就要承担和保障这个最基本的公平。普及九年义务教育，门槛最低的应该是公立学校，而现在有的城市公立学校却以收取高额的借读费为名，将进城务工人员子女拒之门外。而对于他们能够上得起的民工子弟学校，流入地政府又往往采取两种极端措施：或是撒手不管，任其自生自灭；或是全部取缔，致使民工子弟学校处于一种畸形的生存状态之中。这就等于政府放弃了对进城务工人员子女教育的责任。
2 资源和环境的制约
在现代社会中，教育资源的分配直接决定了社会中不同利益群体的社会位置以及相应的发展水平。我国义务教育投资体制具有两个显著特点：教育财政的过度分权；中央和省级政府教育财政转移力度有限。这就导致城乡教育投入存在较大差距与进城务工人员子女教育经费难以及时、足量地落实，从而直接造成进城务工人员子女在城市就学的困难。面对这种阻碍，进城务工人员通常会采取两项措施：其一，带子女回到农村老家读书；其二，四处奔波寻找更加有利的工作机会，以解决其子女教育问题。这两种选择都不利于城市的发展，将会造成劳动力的流失或过于频繁的流动。
英国全纳教育研究中心编写的《全纳教育指南》中认为，“障碍是由学生与其所处环境之间的相互作用引起的，其根源在于对差异的无法忍受。”“《全纳教育指南)关注的是学校环境的改善，而不是学生个人的鉴别。”近年来，我国的许多城市正经历小学、初中入学高峰，由于公立学校的容纳量有限，在公立学校辐射不到的流动人口密集区域，就不可避免地出现了民工子弟学校，而民工子弟学校存在的悖论又始终困扰着各级教育行政部门。因此，从可持续发展角度看，解决进城务工人员子女教育问题必须采取制度化措施。流动儿童义务教育发展的财政责任不能仅仅由流入地政府负担，中央和省级财政也应负担相应的比例，对于流动儿童较多或经济较为落后的城市，中央政府可以建立专项转移支付给予一定的财政支持。
三、解决进城务工人员子女教育问题的对策
进城务工人员子女教育问题，实际上是劳动力流动衍生出的作为社会问题的第二代移民教育问题，是现行教育体制无法适应社会转型及变迁的必然结果，同时也受现行的学籍管理方式、学校考评制度以及社会经济的非均衡发展的影响。因此，必须建立健全社会流动机制，把后天所得的个人才能作为社会流动的标准，降低流动壁垒，让所有社会成员都有向上流动的机会，最终形成促进社会发展的动力机制。全纳教育的社会学模式主张每个儿童都有平等的受教育权利，反对将特殊儿童安置在具有隔离性质的特殊学校中，使他们终日生活在同类人狭小的圈子里，这极不利于他们的身心健康发展。全纳教育思想为解决进城务工人员子女教育提供了新的领域和支点。
1 坚持全纳教育理念，提供制度保障
按照科学发展观的要求和全纳教育的理念，必须立足于城乡平等和城乡统筹的原则，建立城乡一体和公平合理的义务教育体制，具体可以采取两条措施，即：有条件的公立学校应积极吸纳进城务工人员子女就读，真正成为全纳学校；构建城乡教育共同体，以城市公立学校为主要责任方，与打工子弟学校结成相互对应的固定合作实体，实现共享，坚持以流入地政府为主和以公立学校为主，就近入学；混合编班。同时，还要采取积极措施开通并强化进城务工人员子女转入城市公立学校以及接受城市初中后教育的“绿色通道”，促进教育和谐健康发展。
人口流动是经济繁荣、社会进步的标志之一，也是人类生存和发展的必然历史现象，只有打破教育二元结构，实行适应中国国情和社会主义市场经济发展的户籍制度，人口的合理自由流动才有保障，进城务工人员子女的教育权利也才能得到真正实现。为了最终建立以纳税人身份为基础的享受义务教育权利的体制，目前可以实行“生均拨款制度”，即按照公立学校或民办学校接纳进城务工人员子女的学生数量拨付经费；也可以采用“义务教育券”的方式，将政府预算内的义务教育经费按生均标准直接分配给学生，由学生自由选择学校，学校则凭“义务教育券”到政府财政部门兑付现金。这一方面有利于简化入学手续，提高财政收入的效益，另一方面也有利于创造全纳性的教育体制环境与全纳教育理念的真正落实。
建立进城务工人员子女的扶助制度与教育救助基金，帮助这个弱势学生群体有更多获得教育资源的机会，并逐步缩小他们在高层次教育与高质量教育机会方面的差距。必要时还可以采取一些逆向歧视政策，用于补偿弱势群体在过去受到的不公正待遇。
2 建立学校、家庭与社区的合作关系，整合教育资源，走向全纳社会
良好的品行、健康的精神，还有其他看上去像个人品质的东西，实际产生于社区结构中，产生于人和人之间的相互关系中。家庭和社区的参与，对于保证高质量的全民教育至关重要。实现家庭和社区的参与需要一个以信赖为基础的渐进过程，特别需要边缘人群的加入，加强对教育排斥的监督。为此，必须改革当前封闭的学校管理模式，学校应向学生家长和社会开放，并通过法律或法规的形式，保证家长和社会拥有对学校的监督管理权。
《世界全民教育宣言》指出，国家和地方各级教育部门都有责任和义务提高全民基础教育，但却不可能指望它们提供实现这一任务所需要的所有资源，因此必须充分调动已有的和新的资源，社会各界都应该对此作出贡献。学校层面的全纳教育，就是要“接受并满足学生不同的需要，既要采纳不同的学习方式和教学进度，也要通过恰当的课程设计、系统的安排、合理利用教学策略和资源，并与社区合作，保证全体学生都能得到高质量的教育”。
全纳教育为我们思考和解决作为社会弱势群体的进城务工人员子女的教育问题提供了新的思路，并赋予其新的意义。克服歧视态度的最有效办法，是让普通学校逐步全纳化，营造一个宽容的社会氛围，建设一个全纳的社会环境，逐步实现全民教育；进而向多数儿童提供有效的教育，提高教育功效，最终改善整个教育体制的投入效率。
(作者单位：华东师范大学教育科学学院课程与教学系，上海，200062)