教育科学发展观与当前基础教育的政策保障

摘　要：教育科学发展观对于科学地制定教育政策、指导教育健康发展具有重要的指导意义。教育科学发展观认为，以人为本、全面发展是教育政策的价值基础。当前基础教育发展中的突出问题是：(1)“教育GDP”现象；(2)基础教育的区域发展差距过大；(3)缺乏可持续发展的力量。确保基础教育协调发展与可持续发展的政策选择与立法建议是：(1)建立有效的财政转移支付制度和完备的救助制度；(2)修改《教师法》，实行教师公务员制，合理配置优质教师资源；(3)建立科学的义务教育督导论证机制。

关键词：教育科学发展观；教育政策；教育法

中图分类号：G40—011．8

文献标志码：A

文章编号：1002—0845(2006)11—0032—03

以人为本、全面发展是教育科学发展观的核心，是教育政策与法律的价值基础。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，把人力资源的开发作为我国发展的根本动力和根本途径，通过科教兴国战略的实施，把发展转移到提高劳动者素质的轨道上来，为我国社会发展提供强大动力。制定教育政策和法律体现的以人为本就是要使教育为人民服务，始终把人民的利益放在第一位，坚守教育的公共性，切实保障人民群众的利益，为人民的教育保驾护航。

一、以人为本、全面发展是教育政策的价值基础

我国的政策本质就在于体现人民群众的意志与利益，作为教育政策还更应该体现教育性的特点，把以人为本、全面发展作为其价值基础。

1．以人为本、全面发展是教育的终极关怀

教育必须以人为本，这是现代教育的基本价值取向，是我们制定教育发展战略和各项有关教育政策的基本出发点。长期以来，我们从“工具论”出发研究教育问题，把教育的功能本末倒置，出现了教育学“无人”的现象。教育的育人功能才是本体功能，只有教育的本体功能得以实现，才能发挥教育的一般社会功能。因此人的问题是教育的中心问题，人是教育的目的，也是教育的中心；人是教育的出发点，也是教育的归宿；人是教育的基础，也是教育的根本。以人为本，就在于对人性的充分肯定。以人为本，就是要把教育与人的幸福、自由、尊严、终极价值联系起来，使教育真正成为人的教育，尊重人的自我设计、自我奋斗，充分体现自我尊严和自我价值。

落实以人为本的思想首先要关注学生的全面发展。“培养全面发展的个人的理想和理论走向现实实践，这是现代教育区别于以往教育的首要特征”。在历史发展进程中，由于受生产力水平和社会政治制度的制约，人往往呈现片面发展状态。如我国古代的“道德人”，“文化大革命”中的“政治人”，中世纪的“否定人”，资本主义的“经济人”，而现代社会又使人成为“工具人”。马克思认为，古代社会“人的依赖”状况和资本主义社会的“物的依赖”状况是对人性的严重扭曲和异化，人的全面而自由的发展是未来社会和人的发展目标。马克思主义的全面发展学说是制定我国教育目标的理论依据。

2．教育政策与法律要体现为人民服务的思想，始终代表广大人民群众的利益

教育要体现为人民服务的思想，始终代表广大人民群众的利益，这是由教育的公共性决定。社会的存在与发展首先有求于教育活动在传递社会文化和成人、成才方面发挥的作用和功能。教育本质上是培养人的社会活动，通过对个体传递社会生产生活的经验和社会生活的规则来促进个体身心发展，从而推进个体社会化，最终使社会得以延续和发展。学校的教育活动从根本上说不是为了谋求经济利益，获得利润，而是为了造福于他人、社会乃至整个人类。因此，教育是一种社会事业，面向全体社会成员提供服务，必须与整个社会的公共利益和国家利益保持一致，不能仅仅服务于任何特定阶层或利益团体。

正确理解人民群众的利益和教育公共性是科学制定教育政策与法律的前提。随着市场经济的发展和人民群众生活水平的提高，我国的经济与社会结构已开始发生变迁。人民群众的科学文化需要日益增长同国家提供的公共教育资源的有限性逐渐产生了矛盾，从而导致传统教育利益格局的分化，逐步走向一个多元化的利益结构。教育需求多样化引起教育供给多元化，教育已经直接面对市场，通过市场对教育的有限介入来向社会提供教育服务，以满足人民群众对教育的多样化需求。多元化利益结构的形成和教育市场的出现与教育公平观念和教育的公共性产生矛盾，其根源在于：1)在计划经济的观念下，教育资源的提供和分配都是通过政府包办来进行的，人们已经习惯于将免费上学、不得赢利等与教育的公平和公共性联系在一起，因此人们持有的教育公平观念和对教育公共性的认识存在一定偏差；2)社会的转型也是社会资源和利益重新分配和整合的过程，在这个过程中社会各阶层急剧分化，社会资源占有的不平衡日益明显和突出。在教育领域，某些教育资源分配不合理，某些社会阶层在教育资源的分配中所占份额相对缩小，成为教育中的“弱势群体”。教育体制改革与社会伦理价值取向出现背离，违反了社会公正原则和损害了广大人民群众的利益。教育的市场化运作和一些学校转制中公共资源的流失、教育乱收费、学校招生中的腐败现象等都引起了人民群众的强烈不满，这已影响到教育的发展。

3．教育政策与法律要尊重人民群众在教育领域中的利益多元化

在不同的教育领域，政府的责任因人民群众的不同利益要求而有所不同。就教育的公共性而言，基础教育和高等教育的性质不同，教育的公共性程度不同，在社会公正和教育公平上的体现也不同。基础教育、特别是义务教育是民族素质的摇篮和社会发展的基础。义务教育通过立法规范受教育者家庭以及各级政府的行为，是具有纯公共产品性质的教育服务，因此义务教育是由国家承担主要责任的一个领域，应当强化国家的教育职能，保证人人都接受一种条件基本相同的教育，捍卫入学机会平等的原则，实行无差距的个人入学机会平等，体现实质上的社会公平。教育的层次越高，个人的收益回报率越大，但是高等教育资源的有限性决定了机会的有限性，导致了在现阶段还不能成为社会成员普遍享有的权利，具有排他性。高等教育在教育公平上主要体现为一种形式上的社会公平，即个人接受高层次教育的机会均等，保证受教育权利分配上的程序平等。因此，在教育政策选择上应该优先发展基础教育，逐步实行真正意义上的免费的义务教育。而在义务教育以外的其他教育，实行优质优价政策是合情合理的，这也是社会公正的体现。应该强调教育体制多样化，教育类型多样化，办学模式多样化，投资主体多样化，以便满足人民群众多样化的教育需求。

4．教育政策与法律制定要处理好公平与效率的关系

“效率优先，兼顾公平”是我国几十年来在教育领域一直奉行的原则，它造就了一大批重点学校、示范学校，培养了大量优秀的人才，但也导致了教育特别是基础教育在全国范围内的严重失衡，影响到社会的协调健康发展。

因此，有必要重新审视这两者的关系。我们认为，公平应该比效率更具有优先性。公平强调人与人之间的地位与权利的平等和社会价值享有的机会平等。效率强调资源与社会价值应尽快配置到某些人或组织，以便于以较少投入获得较大收益。当人民群众是收益的受益者时，公平与效率一致；当公平与效率发生冲突时，要区分两种情况：1)收益更多地掌握在个人或某些人手中，造成社会利益冲突和社会不稳定，不符合科学发展观。在配置教育资源、制定教育相关政策时，应该体现“公平优先”原则，给予落后地区的教育、薄弱的学校以及弱势群体等更多的关注。2)在收益者能够提供补偿且平衡人民群众受损利益的前提下。可以从效率方面做出适度安排，确保国家重点院校的建设和重要项目的发展。

5．教育政策与法律要保障对弱势群体的救助

绝对平等是不存在的，差异是永恒的，这是社会发展的动力。社会公正就是以公平的态度和平等的观念对待社会差别，实现社会救助，将差别控制在一定的范围。可依据道格拉斯提出的选择平等原则、柯尔曼的矫正平等和补偿平等原则来制定对弱势群体救助的教育政策和法律。道格拉斯提出的选择平等原则包括平等考虑、差别对待和利益最大化原则。平等考虑是指人人皆应获得平等的待遇；差别对待是指人们在存在差别的情况下应该采用不同的对待方式。差别对待的前提是平等考虑，即在平等的基础上和观念上以不同的方式对待不同的对象；利益最大化原则是处理平等考虑和差别对待的准则。矫正平等和补偿平等原则是柯尔曼提出消解教育差异的原则。矫正平等的内容是采取经济措施补偿那些能力优秀但没有优越背景的人。补偿平等的核心问题是对那些生来基因不良，或者处于恶劣环境中的人进行补偿。只有完善各种补偿和救济制度，保障弱势群体都能够得到发展，才是科学的发展。

二、基础教育的协调、可持续发展的政策与法律保障

1．当前基础教育发展中的突出问题

以“全面、协调、可持续”的科学发展观考察当前的基础教育，我们发现有几个问题比较突出：宏观上出现单纯追求“教育GDP”和区域发展差别过大；微观上应试教育导致了学生的片面发展。

(1)“教育GDP”。所谓“教育GDP”是指“在教育改革和发展中，单纯追求教育发展的数量和规模，以及盲目追求高层次，不计后果地掠夺式开发，不惜以损害未来人的利益为代价，短期内大量投入人力、物力、财力，不计社会效益，不计长远利益，以各种有形成本的高投入，换来一时的高产出和‘繁荣’的现象”。有些学校在办学定位上盲目地追求高层次，为了“求大”、“求高”，不顾学校有限的教学资源，盲目扩招，脱离学校实际和地方社会、经济、文化发展特点而出现各种急功近利的做法与措施。还有些学校把学生、教师和学校的关系看成仅仅是一种单纯的利益交换的关系，借用产业化经营或市场化手段作为解决各种教育问题的“灵丹妙药”来提高办学的经济效率。

片面追求“教育GDP”，关注和强调教育的经济效益与功能，却忽视了教育的社会文化效益与功能，丢弃了教育最本质的价值和功能，破坏了教育所承载的公共利益的实现，特别是破坏了教育发展的社会基础，给社会的全面发展埋下了隐患，设置了障碍。

(2)基础教育的区域发展差距过大。由于落后地区经济、文化等方面的特殊条件的限制，以及长期以来政策上的“优势扶持”导向等原因，城乡差距、东西差距、校际差距不断加大，两极分化严重。2001年，北京市初中、高中生均经费分别是江西省的36倍(914：25)、45倍(1964：44)。一些教育界人士在考察了国外很多国家的教育状况后，惊讶地发现：条件最好的中小学在中国，校园建筑豪华，各种先进设备和设施连大学都望尘莫及。然而，最差的中小学也在中国。在偏远地区，一些学校几乎无法维持正常运转。基础教育的非均衡发展产生的负效应不可低估，统计表明，在全国6岁以上人口中，落后地区大专和高中教育程度者所占比例明显低于发达地区，而初中、小学教育程度者和文盲所占比例明显高于发达地区。区域教育梯度的增大直接损害了农村少年儿童的利益，这种状况应该引起我们的警觉，正如有学者指出：“可以想象，在未来的数十年间，一个主要有受过初中和小学教育的群体构成的农村社会，和一个主要有接受了高中及其以上教育的群体——正是这一群体主导着政治权力和经济资源——构成的城市社会之间，无疑将出现更大的断裂。”避免发生这种现象就必须调整和兼顾各种阶层的利益，重点解决好当前突出的矛盾问题，要有针对性地加强薄弱环节，实现各个方面的良性互动。

(3)学生的片面发展导致学生缺乏可持续发展的力量。当前应试教育仍然占有主导地位，素质教育举步维艰，为了追求考试的分数，注入式教学、死记硬背、题海战术还是教学的主要策略，造成学生的课业负担仍然过重，学生的身体健康状况存在不容忽视的问题。2002年全国学生体质健康监测显示，我国学生的速度、耐力、爆发力、柔韧性等体能素质和肺呼量持续下降，近视率居高不下……专家认为，其主要原因是体育锻炼不足与课业负担太重。

不仅如此，应试教育造成的恶果还表现在学生的创造能力不强、个性丧失、道德水平降低、公共观念和合作意识缺乏等方面。学校高强度、超负荷的注入式教学超越了学生的心理承受力，学习上的挫折、压力和焦虑引起的心理负担过重，是校园犯罪、校园暴力等问题的根源之一。大多数学生成为教育的失败者而不是成功者。学生走出校门明显表现社会适应不良，这种状况违背了教育的科学发展观。

2．实现基础教育协调发展与可持续发展的教育政策选择与立法建议

(1)建立有效的财政转移支付制度和完备的救助制度。“一费制”规范了学校的收费行为，同时也切断了学校的一部分发展资金来源。“费改税”取消了农村教育费附加，使农村义务教育主要由农民来办改变为主要由政府来办。“以县为主”的管理体制强化了县级政府和教育行政部门对县域教育的统筹管理职能，为县域范围内的基础教育实现均衡发展提供了领导和组织保证，但是落后地区和贫困县的财政远远承担不了这个责任。因而基础教育财政和责任必须重心上移。教育均衡发展“是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。可见均衡发展离不开政策、法律的保障。为此，第一，要建立有效的财政转移支付制度：建立稳定的义务教育经费供给机制，完善公共教育财政体制，加大中央对省市的财政转移支付力度，只有这样才能最终保证财政投入，最大限度地控制教育的差距，保证地区间教育资源配置的均衡。第二，要建立完备的救济制度。中央政府要实行政策倾斜，设立专项基金，加大对贫困地区、尤其是中西部地区和“老、少、边、穷”地区基

础教育扶持的力度，积极创造条件，逐步实行真正意义上的免费制：第三，制定《教育投入法》。为确保教育经费落到实处，应尽快制定《教育投入法》，从法律的层面上保证教育经费的投入。目前《教育法》、《义务教育法》等都对受教育权利、受教育机会的平等性和对弱势群体的救助做出了原则性的规定，但缺乏可操作性，需要进行必要修改，把政府和有关主管领导的权利、义务具体化，建立严格的责任追究制度。

(2)修改《教师法》，立法实行教师公务员制度，推行教师定期流动制度，合理配置优质教师资源，缩小地区差距。“老、少、边、山、穷”的地区条件差，教师不愿去，于是城市和条件好的地区教师大量超员，落后地区和农村缺乏大量的中小学教师。按照1984年教育部颁发的全日制中小学教职工编制标准计算，1997年全国2亿多中小学生，需配备948．4万中小学教师。其中城镇中小学教师超编50万人，但农村教师缺编60万人。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》就明确提出要“合理配置教师资源，各地要制定政策，增大大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市(镇)学校教师以各种方式到农村缺编学校任教，加强农村与薄弱学校教师队伍建设”。但是到目前教师资源短缺的地区和城乡差别还在进一步扩大。我们认为，解决办法除了从政策上给条件落后地区的教师更加优厚的待遇外，可通过立法规定教师具有国家公务员身份，推行三年一期的轮岗制度。国家公务员身份并不与专业人员身份发生矛盾。事实上，国外大多数国家中小学教师都是公务员，并且我国中小学教师工资目前也同国家公务员一样通过国家财政支付。国家公务员身份可以避免市场经济下的教师的投机行为与自由主义，顺利推行教师定期交流制度和其他国家方针、政策，有利于打破在校教师使用方面的单位所有制，引导超编学校教师到缺编学校任教，引导城市超编教师到农村和边远地区任教；有利于开展“城镇支援农村、近郊支援边远、强校支援弱校”；有利于城市和重点校的骨干教师和中青年教师与农村和薄弱学校教师展开交流，缓解农村缺乏合格教师的现状，促进城乡中小学教育均衡发展。

(3)建立科学的义务教育督导评估机制。教育督导具有较强的行政强制性和业务指导性，它是以教育法律法规和教育政策为依据、以国家行政机关的权力为依托行使职能的。同时教育督导还要掌握先进的教育理论，把握教育教学改革的基本方向和教育发展趋势，掌握学校管理规律、教育行政管理规律和教育教学规律。然而上述两方面的弱化以及长期分离造成了教育督导的有名无实、督导小到位的状况。2002年5月16日，国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，要求各级人民政府教育督导机构要把督导农村义务教育作为工作重点。这一决策对于提高农村和落后地区的教育质量，以及全面落实教育科学发展观具有重大意义。我们认为，当前教育督导，一是要加强教育督导的行政能力和业务指导能力，完善各级教育督导的机构建设，迈向专业化发展，重点引入ISO9000质量管理体系，克服主观主义、经验主义和瞎指挥，坚持教育督导的科学化和标准化；二是要侧重于监督地方政府在保证农村义务教育办学条件方面的行为，主要包括经费投入、校舍建设、教学仪器设备和图书资料购置、教师工资发放等方面的行为，尽快实现弱势群体教育的跨越式发展；三是从加强对“减负”的督察和促进考试制度的改革出发，引导学校从盲目的分数评比和排名中解脱出来，将学校的发展引向素质教育的健康轨道。

[责任编辑：邹芳启]

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