邓小平关于中央与地方关系的思想

摘要:正确认识和处理中央与地方的关系,合理配置中央与地方的纵向权力结构,是邓小平政治体制改革(也是经济体制改革)理论的重要组成部分｡邓小平在深刻分析中央高度集权政治体制的历史成因及其弊端的基础上,提出了既要下放权力,扩大地方自主权,又要加强和维护中央权威;兼顾中央与地方,以中央作主导;中央与地方间的权力结构调整必须与其他改革措施特别是党政分开配套进行等重要思想观点,为我们正确认识和处理中央与地方关系提供了科学的理论指南｡

关键词:邓小平;中央与地方关系;下放权力;权威;主导;党政分开

中图分类号:A849.1文献标识码:A文章编号:1008-7168(2009)03-0005-08

所谓中央与地方的关系,是指中央与地方之间因职责权限划分所构成的中央与地方间的纵向权力结构｡只有合理配置中央与地方间的权力结构,才能既保持中央权威,又使地方具有足够的自主性,促进地方从而促进全国经济､政治､文化､社会协调发展｡因此,邓小平十分重视中央与地方的关系问题｡他从加速社会主义现代化建设､推进党和国家政治生活民主化､发挥社会主义优越性的战略高度,以民主集中制为指导,针对我国原有政治体制中中央权力过分集中､地方缺乏自主性的状况,在深刻分析中央高度集权政治体制的历史成因及其弊端的基础上,提出了既要下放权力,扩大地方自主权,又要加强和维护中央权威;兼顾中央与地方,以中央作主导;中央与地方间的权力结构调整必须与其他改革措施特别是党政分开配套进行等重要思想观点,构成了邓小平政治体制改革(也是经济体制改革)理论的重要组成部分,为我们正确认识和处理中央与地方的关系,合理配置中央与地方的纵向权力结构,提供了科学的理论指南｡

一､中央高度集权政治体制的历史成因及其弊端

邓小平在谈到权力过分集中现象的成因时指出:“这种现象,同我国历史上封建专制主义的影响有关,也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关｡我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义､闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权｡”[1](p.329)这段论述,深刻揭示了我国原有政治体制中权力过分集中特别是中央高度集权､纵向权力结构不合理的复杂历史成因｡

历史上,我国是一个传统深厚的封建中央集权制国家,封建专制传统根深蒂固｡我们党进行了28年的新民主主义革命,推翻封建主义的反动统治和封建土地所有制,是成功的､彻底的｡但是,对于肃清思想政治方面的封建主义残余这个任务,因为我们对它的重要性估计不足,加之以后很快转入社会主义革命,十分重视对资本主义的批判,而忽视了对封建主义的批判,致使封建主义的思想传统残存下来,并不时沉渣泛起,影响着我们党和国家的政治生活｡正如邓小平所说,我们党和国家领导制度中的权力过分集中以及官僚主义､个人迷信､家长制或家长作风､干部领导职务终身制､形形色色的特权现象等弊端,多少都带有封建主义色彩｡因此,现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务,“重点是切实改革并完善党和国家的制度,从制度上保证党和国家政治生活的民主化､经济管理的民主化､整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展”[1](p.336)｡

同时,在历史上中国共产党曾经是共产国际的一个支部,不能不受到共产国际时期各国党实行中央乃至个人高度集权传统的影响｡列宁在创建新型无产阶级革命政党过程中,面对在沙皇俄国专制统治之下党所处的非法地位和完全被排除在政治生活之外的现实,强调党必须实行集中制｡他告诫全党:“在黑暗的专制制度下,在流行由宪兵来进行选择的情况下,党组织的‘广泛民主制’只是一种毫无意思而且有害的儿戏｡说它是一种毫无意思的儿戏,是因为实际上任何一个革命组织从来也没有实行过什么广泛民主制,而且无论它自己多么愿意这样做,也是做不到的｡说它是一种有害的儿戏,是因为贯彻‘广泛民主原则’的尝试,只会便于警察进行广泛的破坏｡”[2](p.418)十月革命胜利后,苏维埃政权创建伊始,百废待兴,加上国内战争的爆发和帝国主义的武装干涉,严峻的局势使党内的集中制进一步强化｡这种领导体制,必然要把权力高度集中于党的领导集团,甚至集中于个别领袖人物手中｡1919年共产国际成立后,列宁又强调各国党必须实行集中制,并将此作为加入共产国际的重要条件之一｡在他制定的《加入共产国际的条件》第13条明确规定:“加入共产国际的党,应该是按照民主集中制的原则建立起来的｡在目前激烈的国内战争时代,共产党只有按照高度集中的方式组织起来,在党内实行近似军事纪律那样的铁的纪律,党的中央机关成为拥有广泛的权力､得到全体党员普遍信任的权威性机构,只有这样,党才能履行自己的职责｡”[3](p.254)中国共产党作为按照列宁建党学说建立起来的党,作为共产国际的一个支部,从创建之日起就不可避免地接受了这种高度集中制的组织原则和组织制度｡

特别是,建国后对革命战争年代形成的党的高度集中统一的领导体制和苏联计划经济体制的沿袭及其不断强化,更是产生中央高度集权政治体制的直接原因｡早在我党创建区域性红色政权时期,由于战争的需要,就已开始实行党政军合一的高度集权的领导体制｡当时所建立的革命政权的领导机构基本上是一种党领导下的“军政府”,其典型表现为“前敌委员会”｡前敌委员会既是最高军事领导机关,也是党政的最高领导机关,其负责人更往往集党的主要领导人､军队首长､地方党组织主要领导人于一身｡抗日战争时期,为了有效应对日军的“扫荡”,坚持和发展抗日根据地,中央决定把各根据地的领导权高度集中在党委手中,党委是根据地的最高领导机关｡1942年9月,党中央专门作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》,强调根据地领导的统一与一元化,明确规定各级党委是该地区的党政军民的统一领导机关,党委的决议,党政军民必须无条件地执行｡1943年3月,中央政治局会议推选毛泽东为中央委员会主席､中央政治局主席和中央书记处主席,并在《中央机构调整及精简的决定》中规定书记处会议上所讨论的问题,主席有最后决定之权｡所有这些,为高度集权的领导体制的形成并最终通向党的主席或书记实行“领导者个人高度集权”,提供了“法规”性的依据｡解放战争时期,鉴于我党我军长期处于被敌人分割的､游击战争的并且是农村的环境之中,中央允许各地方党的和军事的领导机关保持着很大的自主权,使得各地方的党组织和军队发挥了主动性和积极性,渡过了长期的､严重的困难局面,但同时也使许多地方产生了“某些无纪律状态或无政府状态,即擅自修改中央的或上级党委的政策和策略,执行他们自以为是的违背统一意志和统一纪律的极端有害的政策和策略;在工作繁忙的借口之下,采取事前不请示事后不报告的错误态度,将自己管理的地方,看成好像一个独立国”的状况,中央决定“将一切可能和必须集中的权力,集中于中央和中央代表机关”[4](p.1332)｡这就在实际上强化了权力高度集中特别是中央高度集权的领导体制｡新中国成立后,我们不仅沿袭了革命战争年代形成的中央高度集权的领导体制,而且沿袭了苏联的计划经济体制,通过部门管理和指令性计划,实现政府对企业的直接控制,这更为中央高度集权的中央与地方关系格局的进一步强化提供了客观现实基础｡1954年的新中国第一部宪法第2条确认了国家机关的“民主集中制”原则,但立足点在“集中”,并且宪法第15条､第22条规定了中国实行计划经济和一级立法体制｡以此为基础,中国确立了中央高度集权的三位一体的政治体制､经济体制和立法体制｡此后,随着频繁的政治运动,尤其是随着对商品经济的排斥和批判,对计划经济的强调,这种中央高度集权的领导体制日益强化｡在这个过程中,经济管理体制上的权力过分集中,是政治体制上权力过分集中的根本原因｡因为计划经济的模式,需要部门的行政管理和集中､有计划地统配“人财物”,以及“统制”一切生产､交换､分配和消费,因而与计划经济相适应的只能是中央高度集权的政治体制｡

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