乡镇机构改革调研报告【深化乡镇机构改革工作调研报告】

深化乡镇机构改革工作调研报告

党的十七大和十七届二中全会都对乡镇机构改革提出了要求，党的十七届三中全会决定再次强调“继续推进农村综合改革”，并要求“XX年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。”XX年，中办、国办转发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，这意味着我国又一轮乡镇机构改革将在全国范围内推开。按照《意见》精神，这一轮机构改革既要着眼于乡镇当前需要解决的共性问题，即改革后的乡镇应该具有促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四项基本职能，同时又要因地制宜、充分尊重本地实际，在机构编制上确保只减不增和社会稳定。这样一来，作为欠发达地区，在深化又一轮乡镇机构改革中面临什么样的新情况，需要采取何种有效的措施，是我们机构编制部门必须思考的重大课题。针对这些问题，我县编办未雨绸缪，组织力量，于XX年3月对我县乡镇机构改革工作进行了专题调研，并根据调研情况，对我县下一步乡镇机构改革工作进行了思考。

一、当前我县乡镇机构设置的现状和工作实际

我县乡镇机构设置的现状

从XX年10月开始，我县相继开展了两轮乡镇机构改革工作。

在行政机构设置上，一方面是整合我县行政资源，撤并乡镇，XX年3月,我县撤销核桃村乡，分别划归活水乡和龙海乡，乡镇机构数由原11个，减为10个。另一方面在行政内设机构设置上，我县山区、半山区原则上只设一个综合办公室，实行助理员分工制。坝区人口较多、经济较发达的乡镇可内设党政、财经、社会事务等２—３个综合办公室，并结合助理员分工制进行分工。

在乡镇事业单位机构设置上。首先是理顺了条块关系。对从事社会服务和涉农服务的事业单位，实行条块结合，以块为主的管理体制，将直接为农业和农村工作服务的农机、农技、农经、蚕桑、蔬菜水产、畜牧兽医、林业、村镇建设、文化、广播电视等机构的人、财、物三权下放给乡镇管理，县业务主管部门负责业务指导；允许乡镇对职能相近的事业单位进行撤并，综合设置；对具有执法和综合管理职能的国土资源、财政、劳动保障、计划生育、教育、卫生、司法等事业单位，实行条块结合，以条为主的管理体制，乡镇着重于党的管理和业绩考核。对涉及区域性建设的农机监理、水利水土、有线电视等机构实行以执法主体或投资主体管理为主的“点站结合、县站主管”的管理模式，乡镇不直接管理。

二是精简撤并了机构。在乡镇所属事业单位的改革上，将为农服务、职责任务相近的站所合并，设立农业综合服务机构。我县乡镇事业单位的设置，基本上由原设置的13个单位归并为6—7个事业单位：农机、蔬菜水产、蚕桑、科技站、农科站归并组建为农业技术服务中心；文化、广播、老龄、党校归并为文化发展服务中心；不再保留村管所，组建建设发展服务中心；在农村经营管理站基础上组建农村经济服务中心，加挂财务统管办公室牌子；保留畜牧食品站、林业站。通过改革，全县乡镇事业单位由141家减少到63家。

在人员编制上，按照总量不变、只减不增的原则，首先在行政编制上根据我县人口、经济总量，对乡镇进行了分类，一类是特大乡镇，编制核定为35名以内；二是大乡镇，编制核定为30名以内；三是中小乡镇，编制核定在25～28名。经改革，我县乡镇行政机关编制由原387名减为298名，精简了89名，减幅为22%。在领导职数的配备上，XX年9月，我县以县委文件规定了乡镇领导职数控制在8名以内，规模较大、经济发达的乡镇可以增加1名政府副职。通过改革，领导职数由XX年的109名精简为现在的88名，精简了21名，减幅为19%。其次是在事业编制上，根据有关规定，XX 年我县按实际的工作需要和现有人员情况重新核定了乡镇事业单位编制，人员编制由1524名减为1284名，精简15%。并全面落实“编制实名制”。上墙公布机构设置、职能配置、

编制员额、领导职数、实有人员，接受社会各界监督。而在人员管理上，严把乡镇“进人”关，未经机构编制部门核编擅自进人的，人事部门不得办理调配、核定工资等手续，财政部门不得核拨经费。同时，对乡镇事业单位人员按照“三公开”要求，采用“三考”办法，实现全员竞争上岗，确立了乡镇事业单位独立的市场竞争、服务主体地位，实现了乡镇事业单位组织结构体系和管理机制的创新。截止XX年12月31日，我县乡镇党政机关行政编制298名，实有278人，乡镇事业单位事业编制1284名，实有1216人，实现了乡镇机关事业单位人员5年内零增长目标。

在乡镇政府职能转变方面，我县注意紧紧抓住转变职能、服务“三农”这两条主线，因地制宜，重新明确乡镇政府促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等四个方面职能。相应增加了服务社会主义新农村建设，建立健全农村合作医疗机制，加强安全生产和环境保护，妥善处理突发性、群体性事件，创新农村工作机制，建立健全农村服务体系，做好农村劳动力转移，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系。同时，从发展社会主义市场经济的要求出发，把乡镇政府直接参与市场经济运作和直接干预市场经济主体活动的职能予以弱化，使乡镇政府从直接抓生产经营、催种催收、收费罚款等繁琐事务中

解脱出来，把工作重点放在政策引导、典型示范、提供服务、营造发展环境和维护社会稳定上，着重抓好涉及农业发展、农民增收、农村稳定的大事。通过改革，有效地解决乡镇过去存在的重管理、轻服务，重指标、轻市场，重形式、轻实效等现象，促进乡镇把主要精力集中到提供公共服务上来，较好地实现乡镇政府角色转换，逐步实现乡镇工作由管理型向服务型转变，由命令型向法制型转变，由领导型向指导型转变。

我现乡镇工作实际

从我县经济结构来看，一、二、三产业的比重为35.9:36.7:27.4，其产业比重仍然不尽合理，第一产业在整个国内生产总值中的比例仍然占到三分之一强，加上城市化比例过低，农村人口比重高，且绝对贫困人口主要集中在落后的农村，所以说我县目前还是难以摆脱农业大市的欠发达面貌，农业、农村和农民问题仍然是我们工作的重点和难点之一。

我县的农村面貌与全国很多欠发达地区一样，农业生产仍然处于一种艰难的“爬坡”阶段，也是一个十分危险的阶段，主要反映为“三不与三过”，即农村基础设施不完善，产业特色不明显，农民生产积极性不高涨和农业单位产值过小，组织化程度过低，农民增收渠道过狭窄。到目前为止，我县农民增收的最主要渠道仍然是靠背井离乡到外地打工

挣取劳务费，从而造成不少农村地区出现大量的“无人房”、“老人村”、“幼儿村”等怪异又凄凉的现象，在家的中青年劳动力也始终不忘要将“麻将”、“三打一”发扬光大，三五成群，四六同桌，俨然一片全民娱乐景象。愈演愈烈的全球经济危机，在让我们看到农民工返乡潮壮观景象的同时，也告诉我们把农民增收的重大包袱甩给城市或沿海发达地区的做法是靠不住的。我县各级党委政府特别是乡镇基层政府在以后的工作中必须要自己想办法，既为自身建设寻求新的突破，也为农民增收谋出路。因此，乡镇政府作为我国最低一级的国家机关，作为深植于人民群众中的公权力代表，在我县当前的县情下，在其有限的职能定位和机构设置上必须要认清形势、分清主次，只能突出一个最根本的依据：最大限度有利于改善农村生产生活条件，最大限度地有利于提高农民收入水平。

二、当前我县深化乡镇机构改革面临的困境

通过改革后的运行情况来看，乡镇政府在推进新农村建设，改善农村面貌，维护农村社会稳定和民主建设上都做出了巨大的牺牲，也取得了很大的成绩。但是，随着农村“零税费”时代的持续和上级政府职能转变的推进，特别是根据农村发展趋势的需要，我县乡镇机关面临不少的困境，主要表现在以下几个方面。

一是乡镇政府的功能定位不清，条块分割，县乡关系不

顺。长期以来，乡镇政府缺位、错位或是越位问题一直困扰着乡镇有效履职，“管太多”、“不能管”、“管不了”的现象十分突出。一方面是上级的达标评比太多，许多事都要延伸到乡，也就是所谓的“上面千条线、下面一根针”，乡镇不得不管许多不该管的事。我县乡镇要管理本行政区域内的经济发展和教育、文化、卫生、食品安全、民政、综合治理、计划生育等社会事业，几乎上级政府部门具备有的所有职能乡镇一级都要有人管。随时随地都是领导小组，一个乡镇主要负责人一年要与上级配套担任40多个领导小组的小组长，但法律赋予乡镇政府履行职能的权力却少之又少，“拆个违章的棚子都要上面来人，只有做事的份”。乡镇的责任远远大于权和利，造成“最弱的肩膀挑最重的担子”，工作精力更是难以集中到发展经济、为农服务上来。主要原因是各类检查、会议、评比、达标、接待等过多过滥。督查的人来了一波又一波，汇报的材料满天飞，动不动就是“帽子工程”，有时候为了包稳住一个上访户就得乡镇动用过半工作人员轮流把守两个星期，乡镇干部都疲于应付，忙来忙去自己都不知道该忙些什么了。据粗略统计，一个乡镇除县人民政府综合考核的项目外，另外还有多达30余项的各类检查考核和评比，主要是县各领导小组或职能部门自行制订的。除计划生育、综合治理等上级允许的“一票否决”项目外，有的还自行设立了个别工作项目的“一票否决”，如农民负

担监管、安全生产等。另一方面是农村税费改革后，乡镇干部对乡镇“干什么、怎么干”不清楚，乡镇的职责任务没有一个科学合理的界定，这是造成乡镇机构不作为或不能很好作为的根源所在。在现行乡镇运行机制中，名义上实行条块结合、以块为主，实际上权力在条、责任在块，乡镇基层政府职能遭到肢解，责、权、利不相适应，形成管用脱节的局面。大部分权利部门实行垂直管理或条管为主，如公安、司法、工商、税务、国土、教育、卫生等这些“有钱有权”的部门都上收了，农业、文化、水利等“无职无权”并且历史包袱沉重的站所就全部甩给了乡镇。人、财、物权都在条，而事却在块，有的遇到利益时，乡镇想争也争不到，遇到问题时，乡镇想推也推不脱。于是在工作中就阳奉阴违，敷衍塞责，致使一些问题久拖不决，群众意见较大。

三是乡镇财力极度紧张，公共服务能力严重缺失。国家取消农业税费后，乡镇靠“税不够、费来补”作为解决经费不足的路子完全被堵死，就目前我县乡镇财力而言，绝大多数都处于“保工资、保运转”的境地，很大一部分乡镇连维持正常运转都困难重重，每年偿还所欠债务利息从几万到几十万不等。刚性开支大，乡镇主要领导一年到头主要的精力就是想尽办法通过各种渠道“喊钱”以确保干部职工正常的福利待遇。民政、卫生、科技、计生等事业经费普遍难以保障，更谈不上筹措更多的资金来提供优质的公共服务，捉襟

见肘的财力严重影响了乡镇公共服务能力。不少乡镇负责人表示，“我们也是腿杆子上的泥巴才干了几年，也是农村出来的，想办两件好事，可就是有心而无力。”

四是各项改革没能有效衔接。从纵向看，数轮的机构改革，都侧重于县级以上的政府机构改革，乡镇与省、市、县的改革不同步，县改乡不改，乡改县不改，势必导致上下责权利划分不清；从横向看，乡镇机构改革与县乡财政管理体制、农村义务教育体制等其他改革工作分属不同部门负责，各改各的，没能很好地衔接。

五综合服务不到位。乡镇事业单位新体制是一种“小机构，大服务”的模式，要求将过去分散的七站八所机构整合后形成新的为农服务体系，提升涉农机构的服务功能，这是改革的根本目的。可目前，乡镇的综合服务工作，无论从深度上还是从广度上都远不能适应农业产业化的需要。一方面，不少事业单位仍习惯于依靠行政方式运转，手捧“金饭碗”，有偿服务意识差，自我“造血”功能弱，缺乏行业竞争机制和自我发展、自我约束机制，为农服务职能没有体现到位。对政事分开后的服务拿不出办法，拓不开路子；另外，事业站所专业技术人员少，非专业人员多，知识更新跟不上，综合素质较低，有的技术人员吃老本，跟不上科技发展和群众的需要，难以提供技术服务，阻碍了乡镇事业的发展。为农服务的科技含量偏低，科技人才结构不合理和经纪人才匮

乏，开发能力较差。

六是岗位设置还不够科学，干部结构不优。一是领导职数与干部岗位比例失调，存在官多兵少现象，不少乡镇领导职数达到了行政干部总数的一半甚至更多。二是干部身份与所处岗位不相适应，存在混编混岗现象。推行公务员制度后，乡镇所有行政岗位人员都必须具有公务员身份，但部分具有这些身份的工作人员由于年龄、文化、身体、能力等多方面原因，提拔无望、工作积极性不高，不能胜任所在编制岗位的工作，而部分事业单位人员年富力强，因此，个别乡镇从工作的实际需要出发，违背机构编制规定，打破机构编制界限，机关借用事业单位人员，导致混编混岗。

三、深化我县乡镇机构改革的思路

深化乡镇机构改革，既是一件政策性强、涉及面广的工作，又是一个团结协作、创新进取的新机遇，根据我县目前乡镇的现状并结合沿海发达地区的经验来看，我们认为，主要要将常规动作要做实、做细；自选动作方面要创新、要有大胆识。

从常规动作来看

1、按照合法、有限、为民的原则，科学界定乡镇职能，理顺条块关系。应根据有关法律、法规、政策，结合实际，科学、合理地界定乡镇职能。从目前乡镇职能来看，主要应侧重于经济发展、公共服务、社会稳定及基层民主建设，但

更主要的还是要着力履行引导经济发展这一首要职能，扭住“牛鼻子”。要按照责任、权力、利益相统一的原则，正确划分县乡之间的人权、财权、物权、事权，做到不该乡镇完成的任务不压给乡镇，比如每年分解到乡镇的招商引资任务，清理和减少各类评比、检查、“一票否决”事项；可以下放乡镇管理的部门坚决下放，如乡镇中心学校，下放到乡镇管理为主，有利于教育的投入和教师的稳定，更有利于教育布局的合理调整和均衡发展。属于上级业务主管部门、行政执法部门的职能，上级部门要主动承担起来，既不笼统地交给乡镇政府，又协力配合乡镇的各项中心工作。只有这样，乡镇才能更好地管理社会事务，才能提供更多的公共服务。如乡镇派出所在事权和财权上都可以由县一级统管，但所在乡镇在“用人”上应该具有一定的建议权和裁量权，否则在现有巨大的社会维稳压力下乡镇政府光靠“磨嘴皮子”往往是无济于事的。

2、按照精简、效能、统一的原则，规范人员编制和机构设置。一是从行政人员编制上来看。经过XX年的那次机构改革后，虽然目前我县不少乡镇机关人员在年龄结构和知识结构上还有待优化，同时行政编制数量上还存在不合理现象，我县达到和接近10万人以上的乡镇就有4个，而所下达的行政编制均在33名以下。而我县又把在编在岗人员的绝对数量总体上控制在较低水平，部分条件艰苦一些的乡镇

空编甚至超过核定编制一半以上。比如地处山区的活水乡和龙海乡，是XX年将原来的三个乡合并后组建的两个乡，人口3万多，区域面积300平方公里，当时核定的行政编制均是28人，可税费改革后两乡多年在编在岗行政人员只有16人左右，都反映人手严重不足，“年老的接近退休不做事，年轻的仅个把都被抽到县里帮忙去了，最终只剩下几个班子成员做光杆司令了。”二是从机构设置上来看，目前我县乡镇在站所设置上虽然撤并为“四中心两站”，但由于体制上的限制，新体制运行不到位，仍旧是按原七站八所的设置方式运行，存在散而乱的现象，大一点的站所10～20人左右，小一点的站所就一个年近六旬的老干部拿着每年固定的财政拨款天天在办公室带孙子，且站所各自为政，形不成合力。依据《意见》精神，深化乡镇机构改革要区分事业站所的公益性职能和经营性活动，对公益性机构要加强财政保障，经营性机构可转为经济实体。从我县乡镇事业站所的性质上来看，公益性普遍突出，所以为加强综合性和协调性，可以撤销现乡镇站所，改设“四办”：一是社会管理办。其职能主要包括党的建设、政权建设、文明建设、社会稳定、人口和计划生育管理以及需要乡镇政府出面组织协调的重要公共事务。原司法所、综治办、安监站、计生办、精神文明办所承担的职能以及党群工作均由社会管理办统筹。二是经济发展办。其职能主要包括招商引资、市场培育、企业管理、土

地流转、经济合作组织的发展以及工商、财税工作。原经管站、农技服务站、林业站、工商所、财政所、国土站、招商办的职能由经济发展办统筹。三是公共服务办。其职能主要负责组织、提供、管理农村各类公共产品，包括水利设施、电力供应、乡村道路、文化教育、村镇建设、医疗卫生、畜牧防疫、社会保障，原村镇管理所、文化站、中心学校、畜牧防疫站、农村合作医疗管理办、民政所的职能由公共服务办统筹，原设立的计生办和计生服务所应该放到乡镇卫生院以提高服务水平。四是行政综合办。其职能主要负责各办的综合协调、社情民意的收集、上级精神的下达、群众来信来访接待、参政设谋与工作督办、日常的行政后勤服务工作。原乡镇办公室行使的职能基本不变。从精简、效能的要求出发，四个综合办公室均可分别由一名领导班子成员兼任主任。原事业站所工作人员进入综合办后一律确定为辅助性岗位，主要从事于向外服务性工作，实行财政供养，但各乡镇可以根据个人工作成效设立弹性补偿机制，以提高工作绩效和服务质量。同时，工作职责上要从现在的多人一事向多事一人转变，并大力推行各办公室之间的协同配合。

3、按照规范、足额、合理的原则，抓紧化解乡镇债务，保证正常运转。一个债台高筑、运转困难的乡镇政府是无法正常行使职能、开展工作的。还债已成为乡镇主要负责人最为压头的问题。为乡镇减压瘦身，是实现乡镇职能转变的前

提。一方面要积极争取国家支持，对于农村基础设施建设的各项欠帐，力争通过国家政策性补贴予以解决。有条件的地方可以试点通过上级人大立法的方式对不同类别乡镇年支付转移额度确定下来并确保到位，包括“尾巴工资”都要实行统一打卡发放，其他时候不允许“开口子，走门路”，上级专款不得挪用，这样一来既可以保证乡镇正常运转，也可以保证乡镇有更充足的工作精力投放到履行本级政府的工作职责上来；另一方面要严格控制新增债务，严禁以乡镇政府名义举债；对于乡镇应办的事项，也应讲求决策程序的民主与科学，坚持量入为出、量力而行的原则；对乡镇政府要建立“谁举债、谁偿债”的责任追究制度，坚决杜绝后任为前任“埋单”，“越埋越深”的现象发生。

从自选动作来看

我们当前的县情和农村现状决定了我们在深化乡镇机构改革时必须要体现我们的实际情况，把握住当前我们农村工作面临的最主要矛盾，参照浙江等沿海发达地区的经验将深化乡镇机构改革作为破解我县三农问题的一个重要突破口，创新方式模式。最核心的方式就是依托资源、打破常规，创建符合各乡镇农业特色的农业开发投资公司。

1、我县农业县情的特点。我县农产品丰富，是全国有名的粮食、生猪、蚕桑基地县，生猪、蚕桑烟叶等在全国都很有位置。农业的底子也很好，粮食、烟叶、蔬菜、林果、

蚕桑等特色的农业都已成气候。而当前最关键的问题就是农业生产方式过于落后，农产品的品牌没有树立起来，销售渠道不畅通。农村土地承包和统分结合的方式极大地改善了农民生活水平，但这种自给自足的小农经济模式已经成为了制约现代农业发展的瓶颈。

2、当前农业经营现状。我们在当前始终提倡乡镇政府要努力做好产业结构调整工作，但这似乎有些过虚，而且在多年的实践中证明最有效的方式是通过企业带动，只有企业这种有效的经济主体才是带动产业发展的最终引擎。但是我们当前农村缺的却恰恰是农业企业，并且由于农业产业回报率不高，风险比较大，而且更重要的是地域特色太过明显，所以一般情况下很少有较多的企业家愿意在这方面试水，少数存在的也普遍是出于家乡情结，大部分都处于惨淡经营状态。因此，笔者认为在当前的情况下这个创建农业开发公司的职能只能由乡镇主动承担起来，这也是浙江等地农业发达地区的普遍经验，在浙江海宁，每个乡镇都成立由以政府主导的农业开发投资公司和工业投资公司，以完成企业的初期孵化工作和资本原始积累。

3、乡镇政府自身潜在资源。乡镇政府原来的不少事业站所工作人员熟悉本地产业实际情况，自己也懂相关技术，并在本地具有很强的感召能力，他们对于本地的农业资源开发有着很深的感情。通过政府注资，市场化的公司模式运作

在沿海地区已经被反复证明是行之有效的，因为现有的农业开发投资公司是区别于过去的乡镇政府主办的乡镇企业的，过去的乡镇企业之所以效益差最主要的原因是政企不分，没有形成自己企业法人的完整人格，而农业开发投资公司是完全具有企业自身独立人格的市场主体。目前政府主导的农业开发投资公司比较成熟的运作方式有多种运作模式。比较常见一是开发投资公司负责组织土地流转，形成较大的生产条件和开发面积后统一打包对外招商，政府贴补或者挣取流转一定数目的中介费，自身不直接进行具体的经营活动；另一种模式是开发投资公司完全以市场主体法人身份开展经营活动，自负盈亏。这样一方面可以解决不少事业站所工作人员的出路问题，另一方面还可以为本地政府增加造血功能，更重要的是真正地把当地的产业发展起来，增加农民收入。从当前的农村实际来看，只要抓住了经济发展这个主要矛盾，其他的很多诸如社会稳定问题，农村精神文明建设等很多问题就都有了解决的基础和途径。

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