乡镇治理新转型及其整合困境

摘　要：当前，以民生为重点的社会政策使广大农民得到实惠的同时，却使乡镇治理陷入了分化与整合的两难境地。皖中G乡的经验研究表明：乡村人口的频繁流动、公共生活的逐渐衰落，以及广大农民对乡村组织信任度的不断降低，使得乡镇治理不是“悬浮”在乡村社会之上，就是处于个体化的乡村社会与国家“一统性”政策之间的“信任困境”之中。因而，从一定意义上来说，当前农村实行的统合性社会政策不仅增加了乡村社会生活的风险，而且增加了乡村基层组织的整合难度。因此，为了达到乡村社会的“善治”，乡镇政权必须进行改革、重建“取信于民”的政治权威。

关键词：乡镇治理；治理转型；善治；撤乡并镇

中图分类号：C91　文献标识码：A　文章编号：1001－4608(2010)02－0036－07　收稿日期：2009－10－08

作者简介：朱敏，复旦大学社会发展与公共政策学院博士生；张乐天，复旦大学社会发展与公共政策学院教授，博士生导师　200433

一、问题的提出

改革开放以来，随着中国农村改革的不断深入和发展，乡镇治理逐步从人民公社以行政控制为主导的“政社合一”的统治型治理体制中解脱出来，并从此在农村社会进发出勃勃的生机和活力。1980年代后，国家对农村社会治理和整合的主要形式是“乡政村治”。国家实行“乡政村治”的主要目标是要造就—个有明确边界、社会控制严密、既能够维护国家政治统治的基层政治权威基础又能够释放乡村基层的社会生产力并促进乡村基层民主自治不断生长的充满活力和创造力的乡村社会。

1978年肇始于安徽小岗村的农村“大包干”变革奏响了中国农村改革的乐章。自此，中国农村各项改革不断深入发展，整个农村社会也经历了奋进与徘徊、起伏与跌宕、繁荣与溷乱的发展历程。1980年代，由于摆脱了“政社合一”的统治型治理体制、实行了以家庭联产承包责任制为主的统分结合的双层经营体制，农村社会生产力得到了空前的释放和发展，广大农民开始有了生产剩余并有了一定财产积累。可以说，1980年代是农村政治发展、经济繁荣、社会恢复的“黄金时期”。在这一时期，广大农村不仅为我国解决了几亿人的温饱问题做出了历史性的贡献，而且还为整个国家的现代化建设贡献了基础性的生产剩余。1990年代，随着中国市场化改革的不断探索和深化，农村社会受到了巨大冲击。由于农村实行了以家庭联产承包责任制为主的统分结合的双层经营体制，农业生产经营方式主要以家庭为单位进行生产，广大农民生产生活的“原子化”趋势日益呈现出来，而此时的集体经济事实上业已衰微。这样，广大农民就不得不在他们生疏且无所适从的市场经济环境中求生求变。而另一方面，从国家的农村政策来看，1990年代，中央政府由于将改革的中心转移到城市而在农村的公共政策制定上出现了疏漏，加之各级地方政府的“政权经营者”角色没有得到有效的规范和监督，因而使得“农业停滞、农民贫困和农村衰败的‘三农’问题凸现出来，成为普遍关注的问题”。进入新世纪，中国农村在经历了1990年代的剧烈阵痛后，中央政府调整了农村的公共政策，进行了以关注民生为主导、以农村社会发展和农民社会保障为主要内容的农村社会体系建设，实施了一系列以改善民生为主的政策措施。

在国家对乡村社会治理改革的进程中，乡镇治理担负了重要且不可替代的作用，对发展农村社会生产力、维护农村基层社会稳定、促进农村基层社会文化进步作出了积极的贡献。然而，乡镇政权在这一改革过程中又不完全是国家农村政策的忠实执行者，它总是能够根据乡村既有的社会环境与体制基础在困局和“丛林”中求通求变，以寻求自己的生存与治理空间。纵观1978年以来的农村社会改革历程，我们可以清楚地看到在这种双向的阶段性的改革与发展过程中乡镇基层政权的主动适应性：兼具政权统治者和“政权经营者”双重角色的乡镇政权，在乡镇治理的过程中必然会根据国家对“三农”的宏观政策适时地调整本乡镇的公共决策，以期既能够践履国家政权的基层政治、经济、社会文化职能又能够满足乡镇政权各部门的自身利益。

那么，新世纪以来，在国家实施以民生为重点的农村社会体系建设的进程中，乡镇治理出现了哪些新转型呢?尤其是贫困地区的乡镇政权又是如何应对资金窘迫与合法性困境的呢?在文中，作者以在安徽中部一个贫困乡的实地调查为典型案例试图分析在以民生为重点的农村社会体系建设进程中，乡镇治理出现了哪些新转型以及如何解决资金窘迫与合法性困境，以探求乡镇治理变迁的动力机制以及未来图景。

二、皖中G乡治理的新转型

G乡属于安徽省s县，位于皖中大别山余脉，属于山区、库区和贫困地区。全乡有14个村民委员会(其中：水库区一线村有8个)，316个村民组，7545户，29248人；总面积83.38平方公里，耕地面积13459亩，山场面积61036亩，属典型的“七分山水三分田”的贫困社区。1984年改人民公社为乡政建制。2005年，在s县农村综合改革中，原w乡、G乡合并为新的G乡。

(一)经济上从“经济汲取型”到“项目依附型”的转型

乡镇基层政权是我国行政权力体制的末梢，是国家行政管理与村民自治直接发生关系的节点，起着承上启下的桥梁作用：一方面，其与上级政府形成委托一代理关系，代表国家政权行使行政管理的权力；另一方面，乡镇政权又扎根于乡土社会，将村民的利益诉求反映到上级政府乃至中央政府以影响农村公共政策的制定。G乡在治理进程中，也同样不可避免地承担着这样的功能。

在农业税时代，乡村税费关系成为国家与农民关系的实践形态。G乡为征收税费，要派住干部到每个村。全乡40多名干部要用一个月的时间征收23万元税费。征收税费的形式是：户交村结，村乡结清，村户结不清的只能有村干部垫税，最后变成村里的债务。年底，乡村两级还要集中行动清理税费尾欠。清缴农业税费就是乡村干部的主要工作。在税费收支上，从1999至2004年间，合并前的G乡与w乡两乡的农业税虽然增长平稳，但支出却不断攀升。乡村组织由完成“要钱、要粮”的征缴任务而与村民产生的矛盾和冲突是合并前的G乡与w乡两乡的主要治理危机。

在收支缺口连续5年不断攀升的情况下。G乡政府只有以费的形式向农民收取，税轻费重，且征收缺少规范。这样，过重的负担，造成农民维权上访的事件常常发生，严重影响了农村的社会稳定。在G乡做田野访谈时，村民对当时乡村干部清缴税费的做法至今还记忆犹新：“那时要钱像打雷，干部就像土匪，板凳桌子照样扛”。

2001年，G乡进行税费改革，并费入税，规范涉农税收。中央政府进行税费改革的初衷是：一方面是为了减轻农民负担，缩小城乡差距；另一方面也是为了抑制基层政府的短期行为，斩断基层政权“乱收费、乱罚款、乱摊派”的渠道，缓和基层政权与农民的矛盾，从而达到“对日渐失去控制

的基层组织的约束”的目的。

到了2004年，安徽省率先全面取消农业税。“零农业税”时代的到来，客观上要求变革农村生产关系，改变乡村的治理模式。在这样的宏观背景下，原G乡与w乡合并为新的G乡，同时撤并了一些乡镇机构，精减了一部分乡镇工作人员。然而，由于农业税的取消，G乡原本就捉襟见肘的乡级财政更加雪上加霜。2008年，全乡工商税收只占总收入的11％，89％的收入来自上级政府的转移支付，收入结构(见图1)由向乡村基层收取税费的“汲取型”转变为对上级政府转移支付的“依附型”。

为了争取上级政府的转移支付以持维持自身的正常运转，乡镇“党委、政府主要负责人不辞辛苦，不惜身价，争取到位资金370多万元。”在争取到的370万元中，大部分用于行政经费开支(360万元)，其中还包含基金预算的经费开支121万元。加之，资金“运行不规范，收入规模小，结构不优，供需矛盾突出，资金调度紧张，财政监督管理缺乏等因素，这些因素约束了乡各项事业的发展，影响了政府机构的运转。”2008年，全乡人均财政收入约为110元，只为全县平均水平的三分之一。

从费改税到全面取消涉农税收，国家切断了基层政府向农民索取资源的渠道，而进一步取消农业税费的改革又迫使乡镇在新的农村政策环境下求通求变，形成所谓的“倒逼机制”，迫使上级政府投入更多的资源解决乡村的治理危机。因而，在新的农村政策约束的背景下，乡镇为了生存发展，其治理行为就被迫转型，从“农业税时代”的“要钱”、“要粮”转变为“后农业税时代”的“跑钱”、“跑项目”。当前，在G乡，“项目”已经成为乡村干部行政术语的关键词，是领导能力的具体指标。正如一位乡镇领导谈到“隐秘”的财政活动时说：

在目前的体制下，如果乡镇负责人不会

搞项目要钱，乡镇大门无法开……其实我们

也不想这样做，大家都没有办法，以前可以从

群众那里收点钱，现在这条路堵死了，只能看

着上面，而对村里，他们也要求自主实施项目

工程，问题也一样，每年年底，我们就在县里

“泡”着，这个部门，那个局，上面不给钱，我

们过不掉年啊。年底，我们的欠款都要结清，

要不我这个乡长过年也不安稳。

(20090706DDQ田野记录编号)

由此，我们可以看出，所谓“跑项目”实际上就是乡村组织负责人“巧立名目”、以“项目”为幌子套取上级政府部门的财政转移支付、以谋求乡镇政权的生存之道。因而，现阶段乡镇在经济上的治理可称为“项目依附型”的模式。

(二)政治上从“汲取型政权”到“悬浮型政权”的转型

由于国家全部免除农业税而导致的地方各级政府财政体制的改革引起了地方政府行为的一系列变化，并且进一步加速了乡镇治理的新转型。中央政府免征农业税的改革是通过自上而下的方式完成的。这种通过中央行政压力而强行推行的改革，对地方各级政府的改革产生“倒逼”作用；而作为行政最末端的乡镇政府，因财政紧张而难以维持政权运作，惟有被动地回应上级政府的行政压力，消极地作出“自保型”的治理改革。这样，就进一步恶化了农村公共产品供给，导致了农村出现新一轮的治理危机。这种由行政压力强行助推的改革所产生的矛盾就下移并集中到乡镇基层政府，并大大超出了乡镇基层政府的承受能力；无法承受改革压力的乡镇政府由于被斩断了向农民转嫁矛盾和压力的渠道，就必然将矛盾和压力再一次向上级政府转移，使得矛盾和压力在乡镇一级产生“回流”，这就是所谓的“反倒逼现象”，最后迫使中央政府和省级政府投入更多的资源来解决农村问题。因而，在税费改革转变过程中，乡镇政府的行为模式发生改变的总趋势是由过去的向农民“要粮”、“要钱”变为向上级政府“跑钱”。这样，乡镇政权与农民的关系就从过去的“汲取型政权”转变为的“悬浮型政权”_。

乡镇治理的这种转型在皖中G乡也同样发生了。2009年，s县实施28项民生工程，其中惠及农民、农村的民生工程达25项。大量的专项资金投入农村，直补农村、农户与农民。2008年，G乡财政性收入370万元，而仅2007年，直补民生资金总额就达9，450，449元，是以前农业税的20倍强。一位村干部在谈到当前乡镇治理变化时说：

现在与以前相比，我们不再哄、骗老百姓

了。以前收税时，手掌心向上，对村民提出的

要求与问题，不是哄就是骗，因为答应了也没

有办法解决，本身我们村里也不能答应什么

事，你说象我们这样能做什么事，一做事就涉

及到政府职能部门，我们也要去求人，我们只

能哄与骗。而现在上面安排我们做多少事，

我们就做多少，能答应村民的，根据政策就答

应，这是我们村干部的一大转变。说实话，以

前村干部的确因为收税、计划生育等工作做

了不少过火的事，没有办法啊，上面要求在统

一时间完成税收任务，我们只能向群众“拼

命”的要，要不上来的我们就要垫付，那几年

我们村干部真不是人。现在这个问题没有

了。不向群众要钱，村干部只做本分的事。

(20090720XYM)

具体而言，当前乡镇政权治理转型主要表现在以下几个方面的变化上：

1.乡镇政府职能与角色的变化

国家对农村的巨大投入与贫困地区乡镇的财政窘境形成鲜明的对照，潜在地改变着乡镇政府的职能与角色，以及村民对乡镇政府的社会认知。

目前，上级政府为了确保民生资金直接发放到农户而对乡镇政府实行“硬预算约束”，对民生工程实行“刚性”约束，涉及到农村家庭的福利与生产补贴以“一卡通”的形式发放到户，涉及农村公共设施建设项目，由上级制定工程标准，招标实施。如此一来，乡镇政府的自主性被挤压在一个狭小的行政空间中。乡镇政府行政空间受压的主要原因是上级和群众对基层政府缺乏信任。这可以从一位基层干部的话语中得到印证：“现在对基层干部的不信任是个问题，县以上的政府及其它组织都认为乡政府是坏的，乡干部是坏的，不要说信任，就是完全不放心了。”

但是，从乡镇政权角度来看，上级政府和群众的不信任使得乡镇干部左右为难，处于尴尬境地。在基层干部看来，国家“一统性”的政策如果没有乡村干部的灵活运用，同样也会带来许多不稳定因素。像G乡这样的一个“七分山水三分田”的山区乡镇，国家的种粮等补贴在乡村干部看来只是一个“漾漾雨”的办法：

国家政策这种“濛濛雨”的办法，对农户的

粮食生产不会有激励作用，如有的农户油料补

助只有十几元。在像G乡这样的山区小乡，耕

地少，农民种的只是口粮田，现在补助到每户也

只有几十元，你要说群众会不会同意补助这种

做法，不少群众认为，有的农户拿了钱不种粮，

群众之间心理也不平衡。这几年，村内沟渠塘

堰则由于“两工”的取消，年久失修、淤塞，要是

把这笔钱用于农田基本建设，可能效果会更好。

现在的农村水利基本上搞不起来了，生产队组

织不起来，我们现在组织也很难，群众放不上

水，到时还是骂。现在只能等着上级批项目给

钱。如果不给的话，只能等，发动群众修水利基

本不可能。如果把粮食直补等小钱集中起来，

在山区搞点水利还是有效果。粮食综合补助对

产粮地区来说，这个政策是好政策，对山区来说

就未必了。对山区的粮食补助应区别对待。这

笔钱可以作为生产队公共发展资金，由生产队

管理，我们乡村不插手，只监督。

(20090728HZC)

这种说法是有道理的。从理论上来说，地方政府对中央政府的依赖程度取决于中央政府所提供的财政补贴：地方收入中源自中央政府的财政补贴比例越高，那么地方政府的自主程度就越低；来自中央政府的收入中针对特定服务项目的有条件财政补贴的比例越高，那么地方政府的自主程度就越差。这样，对于像G乡一样的贫困乡镇，不仅行政自主程度降低，而且还是上级政府防范的对象。在贫困地区，民生工程的实施只能以村为单位，对于跨村工程则由县级政府招标。这样，乡镇政府的职能就被虚置，必然导致乡镇工作人员“人浮于事”。这样，乡镇政府的职能与角色开始普遍受到质疑，村民对乡镇政府的信任不断流失。

2.自然村社会福利的变化

在农业税时代，土地产出少，农民负担重，土地的附加值低，农户对土地的分配并不敏感。而在国家免除农业税、实行“工业反哺农业”政策的惠农时代，不仅土地附加值升高了，而且农民负担也减轻了，因而，农户更加关注土地的分配，因为土地分配直接关联农户家庭的补贴水平。目前，国家对农村的社会福利分为两类：一类是福利性补贴，一类是生产性补助。福利性补贴是根据特定人口数量确定补贴数量和标准，如“五保”和“低保”等，而生产性补助是根据产量或田亩数确定补贴数量和标准。两种不同的补贴方法与农村的土地和人口政策存在着矛盾或者不协调。

这种矛盾或者不协调在G乡同样存在。在G乡做田野调查时，农户对补贴分配的办法存在很大意见。例如，2008年，D村在分配粮食直补资金时就遭遇到“分配公平性”的争论。国家直补资金属于生产性补助，补助的计算基础是农户的田亩数。但是，由于目前农户的承包田还是第一次分田单干时的田亩数，没有根据农村人口的变动与流动重新调整，这就造成了农村土地分配的不平等。30多年的人口变动造成D村农户之间人均补贴数额差距很大。例如，在D村某村民现有人口只有3人，而该户第一轮承包时有11口人，这样3个人享受了11人的财政补贴，而另一户第一轮承包分田时仅有1人，但目前4人只享受1人田亩粮食补助。这样，在分配粮食直补资金时，村民有严重的不公平感。粮食补助是生产性补助，谁种粮谁就有补助，但是由于土地承包长期稳定，造成土地分配严重的不公。在这种情况下，D村召开村民代表会议，根据“国家惠民政策要照顾到每个农民人头”的原则，决定把所有的生产性补助依人口均分，人人享受“社会福利”(村民把粮食补助与其它福利补贴系统地理解为“个人福利”，而不是生产性的补助)。

农村社会福利的这种转型，也使得乡镇政权处境尴尬。乡镇政权由于在我国行政系统处于末梢地位及其权力边界的限制，是无权改变国家基本政策层面的制度设计的，但却处于国家政策与农民利益诉求的矛盾焦点。因而，在村民看来，“乡政府不干事”——这就造成了村民对乡镇政府信任的流失和依赖度的降低，从而使得乡镇政权“悬浮”于广大农民之上，呈现出“悬浮型政权”的特征。

3.乡镇政府维护稳定工作的行政空间变化

当前，乡村干部的普遍抱怨是：“这几年群众的法律意识增强了，干部工作稍有不慎，就会被群众抓住尾巴。”在我们调查的s县，近几年诸如农村中的“五老人员”(老民办教师、老兽医、老村干、老电影放映员、代购代销员)因养老问题等上访事件不断。这些由于行政或法律处理程序简单、干部行政行为失当及其他原因造成的“上访”事件均是前十年间遗留的问题，但确实对农村社会稳定产生了极大的消极影响，是农村社会稳定的重要隐患。如何解决这些遗留问题，对乡镇治理造成了极大压力。为了阻止上访人员的越级上访，乡镇政府领导干部通过一切手段“息事宁人”，以求自己任内平安无事。

群众用法律维护自己的权利、用政策和法规申张自已的利益，这本无可厚非。但是，对于乡镇政府而言，由于开展工作的传统行政手段不管用了，而新的方法又不会用，因而其开展乡镇各项工作的难度就可想而知了。正如一位干部谈到基层行政工作的难处时说：

现在我们工作很难做了，发钱的时候听到

好话，找他(村民)落实政策根本不理你。以前

国家默许的政策，群众还有点“怕”的心理，而现

在一切手段都已取消，以前是“乡里的鼓乡里

擂，乡里大哥抡皮拳”。现在干部谁也不愿意这

样做，引起的个人法律问题只能让自己倒霉。

但是上面的“硬政策”不干也不行。现在的干

部考评机制让谁也不愿意“硬干”，说不定那天

机构改革还要下岗走人。例如，殡改，遇到非法

土葬的，或者还有因贫穷去不了火葬场的，乡村

干部要亲自去做，这样既得罪群众，也增加了乡

村负担。(20090812ZGA)

当前，乡镇政府以维护农村社会稳定为行政工作的首要目标，但是对于并没有多少疏导矛盾出口的、只能在压力型体制下开展刚性维护农村社会稳定工作的乡镇政府而言，必然会“策略性”地选择不作为或尽量少作为，对于乡村的上访事件，只是被动应付，消极处理农村矛盾。这也是造成村民对乡镇政府信任流失和依赖度降低的重要原因。

(三)“撤乡并镇”导致乡镇治理的转型

“撤乡并镇”的改革目标是实现集约型乡镇治理，减少行政成本，减轻财政负担，巩固税费改革成果。但是这种集约型治理的改革强化了乡村治理权力的集中度，导致机构设置与乡镇干部的责、权、利不对等。改革前，乡镇“包村”干部可以独当一面，解决乡村问题，而现在乡村干部则基本上选择“不作为”或尽量“少作为”，以时间去消磨、应付行政工作，等待上级出台政策。

2004年，安徽省率先对乡镇进行人员分流和机构精简，并调整乡镇区划，实施乡镇综合改革，以减轻财政负担，巩固税费改革成果。但是，乡镇区划调整并不是以乡镇市场圈、水利及行政成本等自然和社会条件为根据的，而是依据上级政府的指标“切一刀”。诚然，扩权强镇有其自身的合理性，有利于减少行政开支和加快集镇建设，但是，对于山区乡镇来说，规模扩大不仅不能减少行政成本，反而有可能使原有的古镇趋于衰落，破坏乡土的市场体系。例如，原G乡在乡镇撤并后，原乡址所在地集市现在无集无市，通乡公路也年久失修，社会服务部门迁到新址，降低了农户享受公共服务的可及性。

在调查中，我们发现：乡镇区划调整并没有降

低乡镇政府的行政成本，而是降低了县级政府的行政成本。在科层制的层级体系中，县级政府可以通过会议、文件形式将政策传递给乡镇政府并以行政命令的方式要求其贯彻执行；而这种方法，乡镇政府却无法有效运用，因为从现行法律规范上来说，乡镇政府与“村两委”之间的关系只是“指导与被指导”的关系，而非上下级的“命令与服从”关系，因而乡镇政府要通过与“村两委”及村民的“面对面”的工作方式才能落实政策，这就加大了乡镇政府的行政成本。

三、乡镇治理转型中的整合困境

当前，国家对农村地区的整合转向以民生为重点的农村社会体系建设，试图以“一统性”的社会政策将乡村社会整合于国家“中心制度”，为农村、农民提供发展与生存保障，以“制度性措施”规范与监督基层组织的行政行为。然而，从一定意义上来说，国家对农村社会的赋权并不一定能转变成可及性目标，这潜在地增加了乡村社会的组织化难度。皖中G乡的经验研究表明：当前，国家实施的系列的惠农政策并没有使得像皖中G乡的贫困地区乡镇治理“优化”，反而使得贫困地区的乡村社会越来越个体化。在应对农村社会个体化的过程中，贫困地区的乡镇治理不是“悬浮”于乡村社会之上，就是游曳于个体化的乡村社会与国家“一统性”政策之间的“信任困境”之中，这种状况加大了贫困地区乡镇社区的整合难度。

对于贫困地区的乡村组织，由于“分田单干”的大包干政策，集体资财被拆光分完，乡村社会因此失去了乡村集体的安全屏障。在社会主义市场化过程中，乡村基层组织由于无力调配乡村的资源禀赋与有效适应市场规则，因而导致了乡村基层组织越来越“空壳化”。乡村治理事实上演变为“要钱、要粮”的行政执行工具。对于像皖中G乡这样的贫困地区的乡村组织，不断陷入国家制度性整合下资金短缺与合法性危机的困境之中，承受着市场与国家政策两股力量的搓揉，在国家的整个行政体系中处于一种微妙的位置。而相反，对于像华西村、大邱庄等的乡村组织，由于有效地将乡村治理镶嵌于市场规则之中，并成功地整合了乡村的自然禀赋与社会资源，因而乡村治理与市场规则就产生了良性互动，取得了良好的治理效果。

由农村区域的差别以及资源禀赋的不同所决定的差异化治理模式的实质是地方组织有效应对国家的“制度性个体化”与传统资源禀赋相结合的结果。根据我国各地差异化的乡村治理的历史与现实困局，如果把影响乡村治理的因素抽象为市场与国家双重力量的推动(见表1)，那么，A与B是指有效应对这两种力量的模式，即将市场规则内化于乡村治理过程的模式和通过改造原有的集体经济来应对市场规则的新集体主义模式，如华西村、大邱庄等模式。而c与D是指将生活于乡土社会的亲缘、地缘共同体中的农民在市场与国家双重力量搓揉下所形成的治理模式。在这种治理模式中，乡镇治理处于“类丛林”状态，即乡村治理不得不在失去可以凭依的社会基础(如传统权威与组织、情感归属、家族文化等)的情况下疲于应对乡村社会的制度性个体化进程。

从乡村治理的实践来看，凡是良性的治理模式都是乡村基层组织有效应对国家“制度性个体化”与因地制宜发挥传统资源禀赋相结合的结果。但是，在贫困地区，由农地的个人主义经营以及以市场为导向的“制度性个体化”集中地表现为个人与家庭越来越成为生产单元以及农民以个体形式进城打工。这种现实状况必然带来农村社会的“无序”以及个体的农民在市场潮流中的无力和安全感的丧失。而从乡村组织层面来看，由于无力将资源禀赋与市场规则融合一体，因而导致乡村基层组织越来越“空壳化”。乡村基层政权不得不在“社会倒逼”与“体制压力”下寻求自己的生存与治理空间，被动地应付“无组织的集体行为”。而另一方面，从农村改革方式的选择来看，我国的农村重大制度转换基本上都是在瞬间完成的。这种激进式的自上而下的改革的后果必然会增加个人和组织预期的不确定性，使得农村社会越来越整合于国家的“中心制度”，因而乡村基层组织的行政空间被大大地压缩了。当前，乡镇政府由于还没有完成向服务型政府的过渡，因而其必然策略性地选择“不作为”或尽量“少作为”。而从广大农民的角度来看，在这场激进式的自上而下的改革过程中，由于自身素质以及自我利益的刚性约束，农民必然将个人自主性发展限制在私人领域，因而“自我保护”意识必然增强，而不是自治精神的成长。

综上所述，当前农村实行的统合性社会政策不仅增加了乡村社会生活的风险，而且增加了乡村基层组织的整合难度。对贫困地区的乡镇治理而言，由于乡村人口频繁流动、公共生活不断衰落，因而需要公共权力的积极介入，而采取什么样的公(共)权介入形式就是当下农村乡镇治理必须首先解决的问题。而解决这个问题的前提是：必须重塑乡村社会的信任体系，增强广大农民对乡村组织的信任度，尤其是乡镇政权要通过自身的改革建立“取信于民”的政治权威，在分化与整合中达到乡村的“善治”。

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